Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ).pdf

Примерно той же точки зрения придерживаются авторитетные исследователи проблем местного самоуправления муниципальных тер­риторий в России Ю.В. Ким [8, с. 73-76], О.А. Кожевников [9, с. 53-56] и А.Н. Костюков [10, с. 76-79]. Они обозначили некоторую тенденцию, которая наблюдается, по их мнению, в последние годы: сокращения прав местных органов публичной власти в пользу органов государственной власти субъектов Российской Федерации в лице республик, краев, областей и автономных округов, входящих в ее состав.

Современное федеральное законодательство значительно сузило круг полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления, оставив самые принципиальные и концептуальные правовые отношения в этой области за Российской Федерацией и ее органами государственной власти. В последнем федеральном законе о местном самоуправлении полномочиям субъектов РФ в данной области посвящена отдельная статья, в которой за ними закреплены четыре регулирующих полномочия [11, ст. 6]. Кроме того, порядка двадцати полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления зафиксированы в правовых нормах разных статей этого федерального закона.

Однако в федеральном законодательстве отсутствует понятие "взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления муниципальных образований". Между тем это направление в деятельности обоих уровней публичной власти в регионах является важным фактором устойчивости и эффективности местного самоуправления в муници­пальных образованиях. Дело в том, что и органы государственной власти субъекта РФ, и органы местного самоуправления муниципальных образований, как правило, заинтересованы в создании надлежащих условий для жизнедеятельности населения муниципальных территорий.

Иерархический уровень взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного само­управления муниципальных образований зависит от вида конкретного муниципального образования. Применительно к общественным отно­шениям этих двух уровней публичной власти иерархия понимается не в качестве способа структурного построения элементов сложной системы управления, а как распределенные по уровням части (элементы) ступенчатого взаимодействия между ними.

Хотя, на наш взгляд, определенная зависимость – организационно-правовая, экономическая и финансовая, безусловно, на практике и в правовой теории – тут наблюдается. И эту зависимость, а она все-таки обоюдная, между обоими уровнями публичной власти сложно не заметить и нельзя отрицать. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть заинтересованы в укреплении и развитии экономической основы муниципальных образований.

Федеральный законодатель установил, что экономическую основу местного самоуправления муниципальных территорий составляют три элемента: а) муниципальное имущество; б) финансовые средства местных бюджетов; в) имущественные права муниципальных образований [11]. Заметим, что в состав экономической основы местного самоуправления включены также финансовые средства. Но в этой связи, на наш взгляд, в законодательстве следует уточнить понятийный аппарат экономической основы местного самоуправления, так как целесообразнее иметь в виду и экономическую, и финансовую основу местного самоуправления.

В федеральном законодательстве определены виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. По существу, это имущество в целом группируется по четырем функ­циональным направлениям:

1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (у сельских поселений таких вопросов, связанных с жизнеобес­печением населения, - 13, а у остальных муниципальных образований, в том числе в какой-то мере и для городских поселений, - 39);
2. имущество, необходимое для реализации отдельных госу­дарственных полномочий, переданных для их осуществления органами государственной власти органам местного самоуправления;
3. имущество, предназначенное обеспечивать полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, организаций и учреждений;
4. имущество, формируемое для решения вопросов, которые не входят в исчерпывающий перечень вопросов местного значения, но органы местного самоуправления вправе взять их решение на себя.

С учетом разновидности муниципальных образований и диф­ференцированного наличия у них материальных, экономических и финансовых ресурсов, а также численности проживающего населения федеральный законодатель установил исчерпывающий перечень муниципального имущества отдельно для поселений и отдельно для остальных видов муниципальных образований.

На практике из установленного федеральным законодательством перечня муниципального имущества органы местного самоуправления не всегда имеют в собственности все его виды. Прежде всего, это касается имущества, которое предназначено для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и водоотведения, пассажирского транспорта, жилищного фонда социального использования для обеспечения малоимущих граждан и другого имущества, связанного с жизнеобеспе­чением жителей муниципальных территорий. Среди муниципальных образований, более или менее, обеспечены необходимым имуществом в целях жизнеобеспечения местного населения городские округа и муниципальные районы.

На территории муниципального образования город Оленегорск Мурманской области, имеющего статус городского округа, функцио­нирует 36 муниципальных организаций и учреждений (по состоянию на 21 мая 2018 года). В сфере образования муниципальное образование имеет 18 бюджетных, автономных и казенных учреждений, в том числе пять школ и семь дошкольных образовательных учреждений, комбинат школьного питания, Информационно-методический центр, Централизованную бухгалтерию по обслуживанию учреждений образо­вания и учреждение по хозяйственному обслуживанию образовательных учреждений.

В сфере культуры в муниципальной собственности города Оленегорска находятся восемь муниципальных учреждений культуры и искусства, в том числе музыкальная и художественная школы, школа искусств, Централизованная библиотечная система, центр культуры и досуга "Полярная звезда".

В сфере жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслужи­вания муниципальное образование город Оленегорск имеет в собствен­ности десять объектов, в том числе такие важные для населения муниципальной территории, как муниципальные унитарные предприятия "Оленегорские тепловые сети" и "Городские коммунальные сети", ""Центральная аптека", "Городской рынок", "Городская управляющая компания" и автономное учреждение "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг".

Кроме того, в муниципальной собственности города даже в период вынужденной, массовой и иррациональной приватизации муниципаль­ного имущества сохранились: два учреждения спорта, муниципальный архив, муниципальные предприятия "Кругозор" по реализации книго­издательской продукции и "Шарм" по оказанию парикмахерских услуг и другие объекты социального назначения.

Многие из перечисленных выше объектов муниципальной собственности функционируют на основе взаимодействия органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления муниципального образования город Оленегорск путем финансирования их расходов на содержание из регионального бюджета. Эта форма взаимодействия органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления используется и по отношению к другим муниципальным образованиям, но в первую очередь к городским округам и муниципальным районам.

К сожалению, дефицит бюджетных средств, например, в сельских и городских поселениях, и в самом региональном бюджете Мурманской области, не позволяет иметь в муниципальной собственности соответ­ствующее имущество для полноценного жизнеобеспечения населения в этих муниципальных образованиях (таблица 1).

Таблица 1.

Структурный состав муниципального сектора экономики сельских поселений Кольского района Мурманской области (по состоянию на 21 мая 2018 года)

Как видно из таблицы 1, в сельских поселениях отсутствуют, кроме объектов культуры, муниципальные предприятия, бюджетные, казенные и автономные учреждения, в том числе энергоресурсные предприятия, детские сады и школы, которые нацелены на обеспе­чение органами сельского самоуправления решений вопросов местного значения. Подобная картина с муниципальным имуществом наблюдается в большинстве из десяти функционирующих сельских поселений Мурманской области. В других регионах Северо-Западного федерального округа сельских поселений на порядок больше, например, в Архангельской области – 177, Вологодской области – 168 и Ленинградской области – 135 сельских поселений.

В данном случае зависимость публичного властного субъекта низового правового пространства от органов государственной власти субъекта Федерации более выражена и конкретна. Нормальная деятельность муниципального образования, а иногда и вообще его существование, зачастую связана непосредственно от материальной и финансовой поддержки субъекта Российской Федерации, степени и многогранности взаимодействия высшего и низового институтов публичной власти в регионе.

Согласно федеральному законодательству существует семь видов муниципальных образований, это: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район, в состав которого входят поселения; 4) городской округ; 5) внутригородское муниципальное образование города федерального значения (по федеральному закону, так называемая внутригородская территория); 6) городской округ с внутригородскими муниципальными образованиями (речь идет о крупных городах со статусом административного центра субъекта РФ); 7) внутригородской район как внутригородское муниципальное образо­вание (таблица 2).

Своим законом субъект Российской Федерации определяет систему критериев, с учетом которых на основе регионального законодательства осуществляется деление городских округов на внутригородские муници­пальные районы, а затем подобного рода новеллы вносятся в уставы соответствующих муниципальных образований [12].

Таблица 2.

Иерархический уровень взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления муниципальных образований

Следовательно, как видно из таблицы 2, органы государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований взаимодействуют в области укрепления экономической и финансовой основы через органы власти тех муниципальных образований, в состав которых они входят. Так, с сельским и городским поселениями органы государственной власти субъекта Федерации взаимодействуют через органы власти муници­пальных районов, а не напрямую. Например, согласно федеральному законодательству, финансовые средства в бюджеты поселений субъект Российской Федерации должен выделять через бюджет муниципального района, а уже тот направляет эти средства в бюджеты входящих в его состав поселений.