Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ).pdf

Неизбежное взаимодействие происходит между управляющими структурами, органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе осуществления своих функций. Органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления путем создания необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении местного самоуправления. Например, можно выделить различные меры государственной поддержки: принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, разработка модельных проектов муниципальных правовых актов, предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих, выборных лиц органов местного самоуправления и другие. Кроме того, органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. В настоящее время охрана общественного порядка полностью сосредоточена в руках полиции. Конечно, данное положение не отражает сути федеративного устройства страны и практически пренебрегает одной из основ конституционного строя – местным самоуправлением. Проведенная в 2011 году реформа еще больше отдалила региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизила уровень их ответственности за общественный порядок и общественную безопасность на соответствующих территориях [2], в связи с чем может появиться новый правоохранительный орган – муниципальная милиция. Соответствующий законопроект, подготовленный партией «Справедливая Россия», уже разрабатывают депутаты Государственной думы. Законопроект направлен на реализацию установленных Конституцией Российской Федерации (статья 132) и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 15,16) положений о действительном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении правопорядка на своей территории [3].

Представленные примеры взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не являются исчерпывающими. Нельзя оставить без внимания информационное взаимодействие этих структур. Органы государственной власти могут предоставлять органам местного самоуправления необходимую им информацию, в том числе правовые акты, методические рекомендации и т. п. В большинстве регионов внедрена федеральная целевая программа «Электронная Россия», цель которой – создание системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированной в региональные системы. Положительным примером информационного обмена является создание на местах службы «одного окна».

Такое взаимодействие можно определить как комплекс методов и правовых форм, которые направлены на решение не только местных вопросов, но и общегосударственных. Такое сотрудничество строится на определенных принципах. С.Е. Чаннов выделяет следующие принципы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления [4]:

– Принцип законности, который является основополагающим в любых взаимоотношениях государственных органов и муниципального управления. Рассматривать правовое управление реально можно только при точном соблюдении настоящего принципа. Данная деятельность возможна лишь при детальной регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления;

– Принцип целесообразности, ведь вполне естественно, что любые взаимодействия должны иметь определенный смысл и быть направлены на реализацию общегосударственных целей;

– Принцип самостоятельности в пределах их компетенции является неотъемлемым. В рамках предметов ведения, без вмешательства других органов, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно. Контроль со стороны других органов принцип самостоятельности не исключает. Государственные и муниципальные органы планируют свою работу, обеспечивают контроль за выполнением поставленных задач самостоятельно;

– Принцип равноправия, который заключается в следующих аспектах: органы государственной власти и местного самоуправления во взаимоотношения вступают только как равные субъекты права; органы местного самоуправления различных муниципальных образований взаимодействуют на паритетных началах;

– Недопустимость ограничения интересов других муниципальных образований направлена на создание определенных условий, при которых компетенция одного муниципального образования заканчивается там, где начинается компетенция другого. Данный принцип определяет степень личной свободы и защищенности муниципальных образований;

– Принцип согласования интересов субъекта федерации и интересов муниципального образования. Ведь каждая из этих сторон обязана считаться с правами и обязанностями друг друга, а также обязаны содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления в реализации их полномочий. Наибольшему правовому регулированию подвергнут именно этот принцип, поскольку как раз на его основе создается механизм взаимодействия, направленный на свободное согласие;

– Принцип обеспеченности ресурсами. Его цель – обеспечение органов местного самоуправления всем необходимым для осуществления полномочий. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

– Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает полную гарантию защищенности прав муниципального образования;

– Принцип взаимной ответственности, под которым понимается не только ответственность органов местного самоуправления перед государством, но и ответственность самих органов государственной власти.

Конечно, эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления.

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления являются началом строительства всех взаимоотношений между ними.

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

2.1 Взаимодействие органов местного самоуправления

Местное самоуправление является не только воплощением демократических ценностей на практике. Оно органично вписывается в систему народовластия в государстве на низовом уровне публичной власти: осуществляется в городских и сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и занимается решением вопросов местного значения, связанных с насущным жизнеобеспечением жителей, которые проживают на муниципальных территориях.

В современной правовой науке России до сих пор нет четкого, вернее, единого, понятийного определения местного самоуправления. Например, некоторые ученые считают, что местное самоуправление является неким процессом управления низовыми территориальными сообществами жителей, который основан на целом ряде взаимо­связанных ведущих принципов. Первый принцип: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии. Второй принцип: предоставление всем гражданам, входя­щим в территориальные сообщества жителей, широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов. Третий принцип: политическая и правовая "привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей", указывает известный теоретик муниципального права доктор юриди­ческих наук, профессор И.В. Выдрин [6, с. 33].

Подобной точки зрения или близкой к указанному выше понятию придерживаются и другие российские ученые, например, доктор юридических наук, профессор Т.М. Бялкина: местное самоуправление – это правовой институт, который является видом "публичной управлен­ческой деятельности", поэтому, по их мнению, его и надо рассматривать, исходя из данного определения [4, с. 30]. Или – местное самоуправление следует понимать как "деятельность населения по решению вопросов местного значения и одну из разновидностей социального управления", считает доктор юридических наук, профессор В.С. Шугрина [17, с. 6].

Чуть позднее Т.М. Бялкина уточняет, что сущность местного самоуправления выражается посредством публичной управленческой деятельности, "имеющей собственные цели, задачи и функции" и пред­ставляет собой "особый институт государственного устройства" [5, с. 13], но не раскрыв это понятие, и не подкрепив его соответствующей аргументацией.

Один из ведущих отечественных исследователей муниципального права главный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ доктор юридических наук, про­фессор В.И. Васильев является автором яркого образного определения местного самоуправления. В его понимании, местное самоуправление - это "рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же, как и мера "восхождения" общества к государству, определяется конкретными историческими условиями [7, с. 165-166].

Как одну из форм децентрализации публичной власти понимает местное самоуправление в муниципальных образованиях Ю.В. Благов: "местное самоуправление – особый способ децентрализации управления в государстве" [1, с. 18].

На наш взгляд, эти определения местного самоуправления, естественно, не лишены права на существование и раскрывают его с разных сторон, подмечая те или иные составляющие элементы, критерии и черты. Однако данным понятийным формулам присущ слишком узкий характер, и они не отражают всю суть и функциональное назначение местного самоуправления в государстве.

В более широком плане местное самоуправление учеными тракту­ется в трех аспектах: во-первых, как институт гражданского общества; во-вторых, как институт организации публичной власти; в-третьих, как институт правового положения личности [2, с. 145].

На наш взгляд, целесообразно добавить к приведенной выше понятийной правовой конструкции следующие элементы: в-четвертых, как институт ведения конкретной части государственных и местных дел;

в-пятых, как институт самоуправленческой деятельности населения на муниципальной территории в своих интересах;

в-шестых, как институт самостоятельной деятельности и под свою ответственность;

в-седьмых, как институт публичной власти, муниципальные органы управления которого не входят в систему органов государственной власти;

в-восьмых, как институт публичной власти, реализации которой содействуют и взаимодействуют с ней органы государственной власти;

в-девятых, как институт политической, экономической, финансовой и социальной деятельности, которая осуществляется в правовых пределах, установленных государством;

в-десятых, как институт публичной власти на низовом ее уровне, находящийся под постоянным контролем органов государственной власти и ответствен перед ними и населением.

Приведенное выше понятие местного самоуправления на муни­ципальных территориях, нам представляется, будет наиболее полным и отражающим: 1) его правовую природу в системе народовластия и государства; 2) его роль и место в публичной власти; 3) те конкретные экономические, финансовые и социальные задачи, на выполнение которых должна быть направлена муниципальная деятельность местного самоуправления; 4) обозначенные в федеральном законодательстве цели этой деятельности, продиктованные коренными интересами населения муниципальной территории; 5) властный характер, социальное пред­назначение и содержание.

Из приведенной выше понятийной формулы местного самоуправ­ления, логически вытекает роль субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти во взаимодействии с местным самоуправлением и его органами местной власти, ориентированного на содействие им своевременного и качественного решения задач местного значения. Субъекты Российской Федерации имеют консти­туционные полномочия в сфере местного самоуправления, которое действует в каждом муниципальном образовании.

Однако, следует отметить, что некоторые исследователи в области государственного и муниципального права несколько настороженно относятся к усилению роли государства вообще и субъектов Российской Федерации, в частности, в сфере местного самоуправления. Так, член Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор Н.С. Бондарь предостерегает: повседневная практика и реальность свидетельствуют о том, что "расширение регулятивных полномочий субъектов РФ стимулируют усиление зависимости муниципальных органов во взаимоотношениях с региональной государственной властью и дальнейшее встраивание местного самоуправления в систему государственно-бюрократических отношений" [3, с. 91].