Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

171 

дах  совет  нанимает  на  срок  (иногда  до  12 лет)  специалиста-менеджера  для 
управления. Он тоже называется мэром, бургомистром. 

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на 

места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в преде-
лах  закона,  обычая,  сложившейся  практики  самостоятельно  решают  вопросы, 
не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль 
центра  за  их  деятельностью  осуществляется  путем  финансовых  ревизий  (ос-
новную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не 
местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета), министер-
ских  инспекций  (проверку  производят  уполномоченные  министра  по  делам 
местного самоуправления), судебного контроля (центральные органы могут об-
ращаться в суде исками против органов местного самоуправления). 

В развивающихся  странах  –  бывших  британских  колониях,  несмотря  на 

влияние  англосаксонского  права,  такая  система  местного  самоуправления  не 
получила распространения; там созданы более централизованные системы, со-
четающие  выборность  и  назначаемость  местных  органов  (Индия,  Малайзия, 
Кения и др.). 

Романо-германская  (континентальная)  система  местного  самоуправле-

ния присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Се-
негалом,  другими  странами.  Она  строится  на  основе  сочетания  выборности  и 
назначаемости  местных  органов.  Основанием  для  применения  того  или  иного 
способа  формирования  местных  органов  (выборности  или  назначаемости) 
обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена ад-
министративно-территориального  деления  и  признание  или  непризнание  дан-
ной  административно-территориальной  единицы  территориальным  коллекти-
вом.  В общинах  (поселках,  городах,  объединениях  нескольких  деревень  –  они 
обычно называются коммунами) существуют только выборные органы местно-
го самоуправления – совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Со-
вет  и мэр  могут  избираться  населением,  но  раздельно:  отдельно  голосуют  за 
членов  совета,  отдельно  –  за  мэра.  Мэр  и  его  заместители  могут  избираться 
также  советом  коммуны,  как  во  Франции.  Иногда  совет  избирает  коллегиаль-
ный  орган.  Никаких  назначенных  сверху  администраторов  –  представителей 
государственной власти – в коммуне нет. 

Существует несколько вариантов управления «искусственными» админи-

стративно-территориальными  единицами  по  этой  системе.  В соответствии  с 
первым  вариантом  в  некоторых  административно-территориальных  единицах 

172 

областного  или  районного  звена,  которые  не  рассматриваются  как  территори-
альные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники – орга-
ны  государственной  власти  (губернаторы  в  Финляндии  и  Турции,  управители 
областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или 
супрефекты  в  округах  Франции  –  единицах  районного  значения).  В  соответ-
ствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, ко-
торые  рассматриваются  как  территориальные  коллективы,  одновременно  дей-
ствуют выборные советы – органы местного самоуправления и назначенные из 
центра чиновники, которые являются представителями президента, правитель-
ства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в обла-
стях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в обла-
стях  и  районах  Украины  и  др.).  Эти  чиновники  по  уполномочию  центра 
осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность дей-
ствий  органов  местного  самоуправления.  При  таком  варианте  совет  избирает 
свой  исполнительный  орган,  единоличный  или  коллегиальный  (председателя, 
джунту  и  др.),  который  руководит  администрацией,  подчиненной  совету.  Чи-
новник – представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении 
обычно находятся вопросы охраны порядка. 

Раньше,  до  1980-х гг.,  в  некоторых  странах  Европы  представитель  госу-

дарства  в  регионе  контролировал  целесообразность  принимаемых  советом  ре-
шений,  в  связи  с  чем  употреблялся  термин  «административная  опека». 
В частности,  до  вступления  в  силу  акта  органа  местного  самоуправления пре-
фект  (или  комиссар,  губернатор  и  др.)  визировал  каждый  такой  акт,  без  чего 
решение  совета  не  вступало  в  силу.  Теперь  этот  контроль  осуществляется  во 
многих  странах  только  с  точки  зрения законности  принимаемых решений.  Он 
является гораздо менее жестким: комиссары (префекты и др.) проверяют акты 
советов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов они мо-
гут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких воз-
ражений.  Вместе  с  тем  в  некоторых  странах  Европы  действует  прежняя  кон-
цепция  опеки.  Сохранились  прежние  порядки  в  государствах  Азии,  Африки. 
В ряде стран назначенные сверху представители государственной власти могут 
обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске 
избранного  совета  и  проведении  новых  выборов  в  связи  с  систематическим 
нарушением советом законодательства или его неработоспособностью. 

Иберийская  система  управления  на  местах  существует  в  Бразилии,  во 

многих  испаноговорящих государствах  Латинской  Америки,  хотя  в самой  Ис-

173 

пании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мек-
сике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на 
систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка 
к  охарактеризованной  выше  романо-германской,  хотя  в  странах  Латинской 
Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких пол-
номочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки име-
ются  крупные  земельные  латифундии  и  господство  местных  землевладельцев 
налагает существенный отпечаток на систему управления. 

При иберийской системе местного самоуправления и управления населе-

ние  административно-территориальных  единиц  (в  том  числе  общин,  муници-
пий)  избирает  совет  и  главное  должностное  лицо  данной  административной 
единицы  (алькальда,  регидора,  префекта,  мэра);  иногда  избирается  коллегия 
должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается 
не  населением,  а  советом.  Алькальд  (префект  и  т. п.)  одновременно  является 
председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правитель-
ством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в дан-
ной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля 
за  деятельностью  совета.  Правда,  опека  почти  не  применяется:  алькальду  как 
председателю  совета  предоставляются  широкие  возможности  не  принимать  в 
совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. 

Система  советов  принципиально  отличается  от  рассмотренных  выше. 

Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается 
как орган  государственной  власти  и  в  свою  очередь  избирает  другой  государ-
ственный  орган  –  исполнительный  комитет  –  коллегиальный  орган  государ-
ственного  управления  в  данной  административно-территориальной  единице. 
Члены  исполкома  являются  руководителями  отделов  и  управлений  и  при  по-
мощи  подчиненных  им  государственных  служащих  управляют  отдельными 
сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной 
промышленностью). 

Такая система создается во всех административно-территориальных еди-

ницах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а 
председателя и секретаря совета, которые и ведают исполнительной деятельно-
стью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный 
комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Ки-
тае это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чи-
новники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но со-

174 

веты  как  органы  государственной  власти  подчинены  по  вертикали  вышестоя-
щим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и 
общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической пар-
тии  деятельность  советов  практически  направляется  ее  местными  органами  и 
организациями. 

Особые  формы  местного  управления  существуют  в  условиях  военных 

режимов.  В административно-территориальные  единицы,  особенно  крупные, 
назначаются  военные  губернаторы  и  коменданты,  которые  в  свою  очередь 
назначают  офицеров  в  нижестоящие  административно-территориальные  еди-
ницы.  Назначенные  должностные  лица  осуществляют  управление  на  основе 
единоначалия с применением методов военного регулирования. 

13.3 Органы общинного самоуправления и управления 

Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На ни-

зовом  уровне  это  может  быть  староста  (солтыс  в  Польше,  кмет  в  Болгарии), 
староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таиланд). Староста изби-
рается  обычно  на  сходе  жителей  села  открытым  голосованием,  в  странах  Во-
стока (например, в Индонезии) он утверждается министром внутренних дел из 
числа трех кандидатов, избранных собранием жителей. 

В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобритании с 

числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. По-
мимо выборов старосты деревни сход решает главные вопросы местной жизни: 
о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожар-
ной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой ра-
зовый  местный  налог  (самообложение).  В некоторых  странах  сход  (собрание) 
более  формализован:  установлены  законом  возраст  его  участников  (Филиппи-
ны –  15 лет,  Танзания  –  21 год),  периодичность  созыва  (например,  в  Индии 
2 раза  в  год).  Собрание  деревни  может  избрать  единоличного  главу  сельской 
администрации или коллективный орган (совет, комитет, правление). 

В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно проживаю-

щими  в  общине  негражданами)  избирается  совет.  Обычно  такие  советы  обоб-
щенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2–4 го-
да и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается 
собственностью  общины.  В сферу  его  полномочий  входят  вопросы  образова-
ния,  здравоохранения,  санитарии,  строительство  муниципального  жилья  для 
бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет ис-

175 

ключительные  полномочия.  Только  он  (или  сход  граждан  в  общинах,  где  нет 
совета)  может  принимать  устав  данного  территориального  коллектива,  обяза-
тельные решения и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вво-
дить местные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной 
собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодически со-
зываемых  сессиях.  В некоторых  развивающихся  странах  избираются  не  все 
члены совета – часть их входит в состав совета по должности, в связи с обще-
ственным  положением.  Особые  места  резервируются  для  женщин,  в  Индии  – 
для зарегистрированных каст и племен. 

Следующий орган общины – глава муниципального образования, обычно 

называемый  мэром.  Иногда  непосредственно  гражданами  или  советами  изби-
раются и другие должностные лица местного самоуправления. 

В небольших  общинах  советы  избирают  лишь  председателя  –  мэра  –  и 

секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и 
его заместители). Мэр занимает своеобразное положение: он одновременно яв-
ляется органом местного самоуправления и органом управления, если избира-
ется непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, 
часто только администратор. 

Важнейшая  форма  осуществления  местного  самоуправления  –  местные 

референдумы.  Формами  самоуправления  являются  также  народная  правотвор-
ческая инициатива (предложения граждан должны быть рассмотрены на откры-
том заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправле-
ния,  создаваемые  в  некоторых  странах  (уличные,  квартальные  и  иные 
комитеты). Они не имеют властных полномочий. 

Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парламен-

тариев  не  оплачивается  (оплачивается  лишь  работа  освобожденных  работни-
ков:  председателя  совета,  секретаря  и  др.),  но  в  ряде  стран  (Великобритания, 
США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в за-
седании. 

13.4 Органы регионального самоуправления и управления 

Известно несколько систем регионального самоуправления и управления. 
1.  В ряде  стран  на  региональном  уровне  органами  управления  являются 

только  назначенные  чиновники  (губернаторы,  управители,  воеводы  и  др.). 
Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-
территориальной  единице  нет.  При  назначаемом  из  центра  чиновнике  может