Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

166 

13 Местное самоуправление и управление  

в зарубежных странах 

1.  Понятие местного самоуправления и управления.  
2.  Системы органов местного самоуправления и управления.  
3.  Органы общинного самоуправления и управления.  
4.  Органы регионального самоуправления и управления. 

13.1 Понятие местного самоуправления и управления 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Местное  управление  –  это  управленческая  деятельность  в 

местной  территориальной  единице,  осуществляемая  центральной 

властью  или  администрацией  вышестоящего  территориального 

уровня управления. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Осуществляется  местное  управление,  как  правило,  через  назначаемые 

вышестоящей властью административные органы. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Местное  самоуправление  –  это  деятельность  самого  населе-

ния местной территориальной единицы – территориального коллек-
тива  (сообщества) и  его  выборных  органов  по  управлению  его  де-
лами. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного са-

моуправления  и  управления  регулируются  нормами  административного,  а  не 
конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения 
не  проводится.  В большинстве  стран  основные  положения  об  управлении  на 
местах  содержатся  в  конституциях  и  традиционно  рассматриваются  в  науке 
конституционного  права,  хотя  в  некоторых  постсоциалистических  странах  и 
других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права. 

Территория  государства  (в  федерациях  –  территория  субъектов  федера-

ции)  делится  на  административно-территориальные  единицы.  Такого  деления 
нет  только  в  очень  мелких  островных  государствах  (Аруба,  Бахрейн,  Мальта, 
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, 
провинции) – общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области – районы – 

167 

общины, четырехзвенное: регионы – области – районы – общины. Двухзвенное 
деление  существует,  например,  в  Болгарии,  трехзвенное  –  в  Китае,  четырех-
звенное – во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное долж-
ностное  лицо,  управляющее  ею  (губернатор  в  Финляндии,  воевода  в  Польше, 
управитель  области  в  Болгарии),  либо  назначенное  должностное  лицо  и  из-
бранный  гражданами  совет  (префект  и  генеральный  совет  в  департаменте 
Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в 
графствах Великобритании, в коммунах Франции). 

Характер  органов,  осуществляющих  управление  на  местах  –  в  админи-

стративно-территориальных  единицах,  в  районах  административной  автоно-
мии,  –  определяется  двумя  факторами:  разным  подходом  к  понятию  государ-
ственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной 
разделения  административно-территориальных  единиц  на  «естественные»  и 
«искусственные». 

В большинстве государств принята концепция, согласно которой органа-

ми  государственной  власти  являются  только  центральные  органы  (парламент, 
глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначае-
мые  комиссары,  префекты,  губернаторы),  а  также  суды.  Что  же  касается  вы-
борных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то 
они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления терри-
ториальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а 
власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рас-
сматриваются  как  территориальные  коллективы  (не  все  административно-
территориальные  единицы  признаются  территориальными  коллективами).  Ис-
токи  такого  подхода  лежат  в  «общинной  теории»,  пользовавшейся  раньше 
большим влиянием. 

Органы  местного самоуправления автономны  по  вопросам  их  компетен-

ции,  и  по  этим  вопросам  центральные  органы  не  вправе  давать  указания,  как 
органам  самоуправления  следует  решить  тот  или  иной  вопрос  (например, 
сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли 
мост через ручеек или построить сельский клуб и т. д.). Они вправе и обязаны 
вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы 
советов  в  странах  тоталитарного  социализма  местные  органы  самоуправления 
не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления 
осуществляет собственные полномочия. 

168 

По  уполномочию  центральных  органов  государства  местные  органы  са-

моуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государ-
ственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но 
в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые ма-
териальные и финансовые средства. Детально правовое положение органов са-
моуправления  регулируется  специальными  законами  (в  некоторых  постсоциа-
листических  странах  –  законами  об  основах  самоуправления),  а  также 
принимаемыми  ими  хартиями,  уставами  или  даже,  как  в  Бразилии,  местными 
органическими законами (так называются акты органов самоуправления, регу-
лирующие их правовое положение). 

В некоторых  странах,  однако,  принята  иная,  «государственная»  теория 

местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение цен-
тральной  власти,  агенты центра,  министерств.  Такой  подход  чаще  всего  обос-
новывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления 
получают  из  государственного  бюджета,  а  их  политика  по  принципиальным 
вопросам  должна  быть  единой  с  государственными  органами  и  определяться 
центром. 

«Естественные»  и  «искусственные»  административно-территориальные 

единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство – различная природа адми-
нистративно-территориальных  единиц  –  оказывает  влияние  не  столько  на 
принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их 
структуру.  Согласно  принятой  во  многих  странах  доктринальной  концепции, 
различаются  «естественные»  и  «искусственные»  административно-террито-
риальные единицы. Первые – это разного рода поселения, села, города, где лю-
ди исторически и «естественно» группировались для совместной жизни, обыч-
но возле источников воды. Они выбирали для управления определенных лиц – 
вождей, старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления – сходы, 
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общин-
ного  (коммунального)  самоуправления.  Города  тоже  рассматриваются  в  праве 
как  общины,  но  компетенция  крупных  городов  шире.  В настоящее  время 
наблюдается  тенденция  укрупнения  мелких  общин,  оказавшихся  нежизнеспо-
собными. В Нидерландах их число сократилось вдвое, в Германии – втрое. 

Районирование  территории  страны  актами  государственных  органов  вы-

звало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы – 
воеводства,  губернии,  области,  районы  и  т. д.  В этих  единицах,  если  они  при-
знаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные орга-

169 

ны  самоуправления  или  действуют  только  назначенные  сверху  чиновники  (в 
Польше – воеводы, в Болгарии – управители областей, в Таиланде – губернато-
ры  и  т. д.).  Это  региональные  самоуправления,  если  есть  выборные  органы,  и 
региональное  государственное  управление,  если  есть  назначенные  чиновники. 
Региональные выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общин-
ных единицах, называются советами) создают свою региональную администра-
цию  местного  самоуправления.  Это  чиновники,  ведающие  делами  по  кругу 
компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное 
управление  тоже  имеет  свою  администрацию  –  чиновников,  подчиненных  гу-
бернатору, воеводе или префекту. В демократических странах назначенные ор-
ганы государственного управления бывают только на региональном уровне, но 
в странах с полудемократическими, авторитарными, тоталитарными режимами 
представители государства – чиновники – назначаются (хотя и редко) также в 
общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные админи-
стративно-территориальные единицы – районы, округа, где в отличие от других 
административно-территориальных  единиц  страны  представительные  органы 
не избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры выше-
стоящих советов. 

В марксистско-ленинской  концепции  конституционного  права  ни  те,  ни 

другие различия (государственной власти и политической власти местного са-
моуправления,  общинного  и  регионального  самоуправления  и  управления)  не 
проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа 
советов – народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, 
собрания народных представителей и т. д. – рассматриваются как единственные 
полновластные  органы  на  своей  территории.  Они  избираются  гражданами  (в 
некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися граж-
данами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не об-
ладают. Советы рассматриваются как государственные органы. 

Особыми территориальными единицами являются крупные города с при-

легающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные 
округа,  экологические  округа  и  т. д.  Они  не  считаются  административно-
территориальными  единицами,  не  имеют  органов  самоуправления  и  управле-
ния, хотя для решения своих вопросов создают комитеты и советы (иногда вы-
борные). На особом положении находятся столичные округа (столица государ-
ства  с  прилегающими  окрестностями),  но  в  них  также  избираются  свои 
коллегиальные  органы  (советы).  Территории  (союзные  территории)  в  федера-

170 

циях рассматриваются как особые административно-территориальные единицы 
и имеют особый порядок управления. 

13.2 Системы органов местного самоуправления и управления 

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государ-

ственной  власти  или  разделения  государственной  власти  и  местного  само-
управления,  признания  или  непризнания  «естественных»  и  «искусственных» 
административно-территориальных  единиц  и  др.),  а  также  от  национальных 
особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные 
системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-
германская, иберийская и система советов. 

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопро-

сов  в  административно-территориальных  единицах  (графствах  в  Англии  и 
Уэльсе,  областях  и  округах  в  Шотландии,  графствах,  округах,  тауншипах  в 
США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на 
два–четыре года. Он состоит из трех–семи членов, в крупнейших городах – из 
35–50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно из-
бирает некоторых должностных лиц – шерифа (в США это в основном началь-
ник  полиции),  атторнея,  являющегося  представителем  данной  административ-
но-территориальной  единицы  в  суде  (он  избирается  только  в  крупных  едини-
цах – графствах), казначея и др. 

Органа  общей  компетенции,  аналогичного  исполкому  совета  в  странах 

тоталитарного социализма, не создается. В США местной управленческой дея-
тельностью  занимаются  избранные  населением  должностные  лица  и  те  члены 
совета, которым это поручено, в Великобритании – отраслевые постоянные ко-
миссии  (комитеты),  создаваемые  из  членов  совета,  –  комитеты  по  строитель-
ству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают 
служащих,  которые  утверждаются  советом,  и  под  руководством  постоянного 
комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках ком-
петенции местного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии 
самоуправления  (некоторые  из  них  пожалованы  монархами  столетия  назад),  в 
соответствии  с  которыми  избираются  советы  и  мэры.  Мэры  избираются  либо 
непосредственно  гражданами,  либо  советами.  В первом  случае  это  «сильный» 
мэр,  получивший  свою  должность  непосредственно  от  избирателей  и  нередко 
даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором – 
«слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых горо-