Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (История реализации органами российской прокуратуры своих полномочий в качестве субъекта правоохранительной деятельности).pdf

Установление законодательных границ предмета прокурорского надзора обусловливает, на наш взгляд, запрет на вмешательство органов прокуратуры в административно-хозяйственную и производственную деятельность предприятий, организаций и учреждений, на который постоянно указывается в ведомственных приказах Генерального прокурора РФ.³ Тем не менее, на практике нередко отмечаются случаи «сползания» прокурорского надзора на позиции вневедомственного контроля, что позволяет специалистам говорить о непонимании предмета надзора определенной частью прокуроров. Проблема в том, что трудности у них вызывает уяснение границ, определяющих правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности. Поэтому необходимо обратить внимание на выработанные прокурорско-надзорной практической критерии, позволяющие определить осуществление организациями оперативно-хозяйственной деятельности.

Вместе с тем некоторые исследователи считают отсутствие граждан среди поднадзорных субъектов пробелом, поскольку в случае совершения ими правонарушения прокурор вправе привлечь их к ответственности.² Данная позиция вызывает сомнения, но это предмет отдельного разговора. Для обеспечения законности в деятельности работодателей целесообразно использовать возможности государственной инспекции труда, надзор за законностью деятельности которой осуществляет прокуратура. Впрочем, данный вывод относится и к другим органам государственного контроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, прокуратура:

- консолидирует и активизирует их деятельность;

- способствует преодолению местнических и ведомственных влияний
на них, очищению этих органов от недобросовестных и коррумпированных
чиновников, нейтрализации воздействия на них криминализированных

структур.

Признавая справедливость высказываемых в литературе мнений, что надзор за законностью правовых актов должен осуществляться регулярно и независимо от поступления информации о нарушении закона,³ считаем необходимо ответить на вопрос: имеет ли компетенция прокурора при осуществлении данного вида надзора свою специфику.

Исходя из содержания п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предмет общего надзора имеет двойную структуру. Помимо соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории страны, другим составным его элементом является соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Поскольку правотворческая деятельность указанных органов и должностных лиц есть конкретная форма исполнения законов, на компетенцию прокурора при осуществлении надзора за ней, безусловно, распространяются ограничения, о которых мы говорили выше, но с соответствующими особенностями.

Так, при проверке соответствия правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов федерации, не противоречащих федеральному законодательству, компетенция прокуроров ограничена исключительно вопросами законности. Технологическая, политическая, экономическая и какая-либо другая целесообразность их разработки и принятия выходят за ее пределы.

Законодательно определенные основания и поводы проверок
конкретизируются в нормативных актах Генеральной прокуратуры,¹
довольно часто принимаемых совместно с различными ведомствами.

В ряде прокуратур в целях совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах органов власти субъектов федерации разработан Регламент организации надзора за законностью правовых актов представительных и исполнительных органов государственной власти. Также в регионах имеется положительный опыт создания в ряде прокуратур специализированных рабочих групп по надзору за законностью правовых актов, которые занимаются исключительно рассмотрением проектов нормативных правовых актов на предмет соответствия федеральному законодательству, а также принимают участие в судебных заседаниях в случае оспаривания прокурором незаконных положений уже действующих актов.

Среди исследователей распространено мнение, что характер
прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной
деятельности указывает на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора
административных полномочий, которые присущи контрольным органам.
Государственный инспектор труда, например, вправе предъявлять

работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания:

• об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
• о восстановлении нарушенных прав работников;
• о привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности либо об отстранении их от должности в установленном порядке (ст. 357 Трудового кодекса РФ).

Тогда как прокурором, в случае выявления нарушения трудового законодательства, согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре вносится представление об его устранении в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Таким образом, по общему правилу прокурор не вправе и не должен лично устранять нарушения закона. Исключения составляют случаи, когда при установлении факта нарушения закона поднадзорными ему органами и должностными лицами прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (абз. 1 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Помимо этого обращает на себя внимание обеспечение принимаемых
решений об устранении нарушений законодательными гарантиями. Если
применительно к предписаниям государственного инспектора труда
законодатель указывает на обязательность их исполнения, то относительно
протеста, представления прокурора обязательность, как считает

В.Ю. Шобухин, касается только непременной необходимости рассмотреть акт надзорного реагирования. Это не означает, что орган или должностное лицо, которым адресован данный акт реагирования, в обязательном порядке должны следовать предписаниям, содержащимся в нем.

По нашему мнению, относительно протеста прокурора данное утверждение имеет под собой основание в виде положений ст. 23 Закона о прокуратуре. Но что касается представления, то отсутствие слова «обязательно» отнюдь не свидетельствует о наличии возможности его не выполнять. Во втором абзаце п.1 ст.24 Закона о прокуратуре указано, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Правда на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В силу чего в каждом представлении, во избежание волокиты целесообразно указывать четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.

С учетом сказанного, вряд ли возможно категорично говорить о
безвластном характере решений органов прокуратуры при осуществлении
общего надзора. Их полномочия и принимаемые решения обеспечены, когда
это необходимо, принудительной силой государства и законодательными
гарантиями. Подобно тому, как в настоящее время в ст. 25.1 Закона о
прокуратуре установлена обязательность исполнения требований,

изложенных в предостережении о недопустимости нарушения закона. В противном случае должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Таким образом, речь должна идти не о безвластном характере полномочий прокурора, в случае выявления нарушений закона, а об их специфической особенности. Она касается лишь методов устранения выявленных нарушений закона, выбора форм и степени ответственности правонарушителей. Но она не может отрицать установленную законом обязанность исполнения законных и обоснованных требований прокурора устранить выявленные им нарушения закона. Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются органом или лицом, получившим представление, самостоятельно.

Итак, завершая анализ сущности прокурорского надзора, обозначим основные выводы. Системообразующей для восприятия надзорной деятельности прокуратуры как целостного явления служит категория «механизм прокурорского надзора». Содержание его складывается из совокупности, связанных между собой различных действий, основную часть которых составляют выявление нарушений законности и прокурорское реагирование на них.

Прокурору предоставлено многообразие правовых средств реализации власти в связи с его широкой компетенцией по осуществлению надзора и разнообразными конкретными направлениями прокурорско-надзорной деятельности, зависимостью объема власти от степени социальной опасности правонарушения.

Вопрос о пределах надзора является исторически актуальным для надзорной деятельности и рассматривается в контексте проблемы соотношения компетенции прокурора с возможностями государственного контроля. Сущность обозначения пределов надзора за исполнением законов заключается в том, что ограничение круга поднадзорных объектов и субъектов, инициативного характера прокурорского надзора, частичная ограниченность властных полномочий при реагировании на нарушение закона определяют границы общего надзора для обеспечения единого правового подхода к прокурорско-надзорной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведённого исследования можно заключить
следующее. Результаты изучения собранных материалов позволяют выделить следующие этапы эволюционного процесса развития функционального содержания деятельности российской прокуратуры:

1. Начальный период эпохи расцвета абсолютизма (1722-1864 гг.). Основной функцией в данный период являлся административный (общий) надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов. Но постепенно надзорная деятельность расширялась за счет развития ее новых направлений: защиты интересов подданных, охраны их прав, предоставленных им законом; соблюдение требований к рассмотрению жалоб; надзор за следствием и местами лишения свободы и др. К тому же, надзорная функция дополнялась и иными видами ее деятельности: участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности.
2. Реформационный (1864-1917 гг.) период характеризуется лишением прокуроров полномочий по надзору за исполнением законов и ограничением надзорной деятельности исключительно судебной сферой, т.е. в отличие от предыдущего этапа, приоритетным становится судебный надзор. При этом его диапазон был скорректирован усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием. Произошедшая коррекция выражалась в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях уголовного процесса, а также поддержанием государственного обвинения в суде, с одной стороны. Тогда как с другой, - в гражданском судопроизводстве круг дел, в которых прокурор должен принимать участие был ограничен только делами казны и лиц, нуждавшихся в особой защите со стороны закона (состоящими под опекой, безвестно отсутствующие и т.д.).
3. Советский период (1922 - 1991 гг.) период, несмотря на непрерывное развитие в течение 70 лет функционального содержания деятельности

прокуратуры, в целом характеризуется постоянным, зачастую чрезмерным, расширением пределов прокурорского надзора. Впервые за прокуратурой закреплено осуществление надзора от имени государства за законностью не только всех органов власти, но и хозяйственных учреждений, общественных организаций, частных лиц. К тому же на конституционном уровне на органы прокуратуры возложена обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов (ст. 164 Конституции СССР 1977 г.).

В данный период помимо общего надзора совершенствовались и
другие отрасли надзорной деятельности прокуратуры, которые в том или
ином виде сохранились по настоящее время. Это, в частности, надзор за
законностью и правильностью действий милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор за законностью и правильностью
деятельности исправительно-трудовых учреждений, наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными органами. Появились и новые законодательно закрепленные функции прокуратуры. Так, получила правовое закрепление в качестве функции прокуратуры координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями (ст. 3 Закона «О прокуратуре СССР» 1979 г.).

4. Современный реформационный (1992 г. - по настоящее время) период характеризуется ограничением объема и полномочий прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. В первое десятилетие этого этапа сформирована система функций и основных направлений деятельности прокуратуры, определены предмет и пределы общего надзора, из сферы которого исключен контроль правового поведения граждан. Тотальный характер надзора трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона; прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ.

Эволюция функциональных направлений деятельности прокуратуры на разных этапах неизбежно влечет за собой изменение функционального содержания деятельности прокуратуры. При этом система функций и объем полномочий прокуратуры видоизменяется в зависимости от места и роли ее в государственном механизме на соответствующем этапе развития государства и общества.

Помимо исторически традиционных отраслей надзора (за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие; судебными приставами;