Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (История реализации органами российской прокуратуры своих полномочий в качестве субъекта правоохранительной деятельности).pdf

2.1. Механизм прокурорского надзора за исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности

Представляется, что в настоящее время решение проблемы приоритетов основных направлений прокурорского надзора надо искать не только в практической, но и теоретической плоскостях. Данная проблема в основном касается надзора за исполнением законов должностными лицами, органами управления, поскольку деятельность прокуратуры в рамках общего надзора наиболее многообразна и многогранна. Другие отрасли надзора, обозначенные в ст. 1 Закона о прокуратуре априорно должны считаться приоритетными ^[18].

На основе анализа состояния законности прокурор обязан систематически (не реже одного раза в полугодие) проводить проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и
их должностными лицами в пределах своей компетенции требований
законодательства о противодействии терроризму и экстремистской
деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. Также предусмотрено: проведение проверок исполнения следственными органами требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях террористического характера, законности задержания и привлечения лиц к уголовной ответственности;

- проведение проверок в уполномоченных органах исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического и экстремистского характера, розыск лиц, причастных к их организации и совершению, установление и розыск лидеров и активных членов незаконных вооруженных формирований, выявление, предупреждение и пресечение готовящихся актов терроризма, установление и ликвидацию источников и каналов финансирования терроризма, противодействие использованию сети «Интернет» в террористических и экстремистских целях;

• сбор, накопление и обработка данных о нарушениях законодательства о противодействии терроризму и экстремизму;
• организация мероприятий по усилению безопасности мест проживания и массового пребывания людей, транспортной инфраструктуры, учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, охраны объектов повышенной опасности.

Приведенная совокупность правовых средств, используемых

прокурором при осуществлении надзорной деятельности в сфере противодействия терроризму и экстремизму, дает наглядное представление о ее содержании, которое включает:

- организацию и осуществление прокурорскогонадзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах ФСБ России, а также
сообщений о преступлениях экстремистской и террористической направленности в иных правоохранительных органах;

• организацию и осуществление прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений экстремистской и террористической направленности;
• организацию прокурорского надзора за исполнением федеральными органами исполнительной власти, государственного надзора и контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций законодательства в сфере противодействия экстремистской и террористической деятельности, межнациональных и конфессиональных отношений;
• организация надзора за исполнением требований законов, направленных на исключение фактов пропаганды идей терроризма и экстремизма, распространения материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической или экстремистской деятельности либо обосновывающих (оправдывающих) необходимость ее осуществления;
• анализ состояния законности и правоприменительной практики в сфере межнациональных отношений, противодействия экстремизму и терроризму ^[19].

По каждому выявленному факту нарушения закона прокурор должен
требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности,
используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского
реагирования. Так в ст.ст. 6-11 ФЗ от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О
противодействии экстремистской деятельности» в качестве актов

прокурорского реагирования предусмотрены:

• объявление предостережения и вынесение предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности;
• обращение в суд с заявлением об установлении наличия в информационных материалах признаков экстремизма и признании их
  экстремистскими либо с заявлением о ликвидации общественного или
  религиозного объединения, иной организации.

Структура механизма прокурорского надзора едина для всех направлений надзорной деятельности, поскольку определяется его государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе нашего государства. Охарактеризуем каждую из его стадий.

Первая из них - формирование прокурорско-надзорных правоотношений, в рамках которых устанавливается конкретная юридическая связь между субъектами.

В теории прокурорского надзора высказывается утверждение, что одним из таких субъектов всегда является уполномоченное законом должностное лицо - прокурор. Данное положение не вызывает сомнения, но требует конкретизации, поскольку наименование «прокурор» может трактоваться в широком и узком смысле. В последнем случае речь идет о собственно прокурорах в статусе руководителей прокуратуры.

Необходимо отметить, что в процессе проведенного анкетирования подавляющее количество респондентов считают, что лишение прокуратуры надзорных функций отрицательно скажется на состоянии законности в целом в стране и в регионах, поскольку ни один из действующих ныне государственных надзорно-контрольных органов не сможет заменить прокуратуру. Кроме того, значительная часть респондентов убеждена, что в случае лишения прокуратуры надзорной функции это приведет к потере прокуратурой многих опытных работников, что отрицательно скажется на качестве ее работы.

Для определения состава поднадзорных субъектов прокурор наделен
правом истребовать интересующие сведения от администрации органов
местного самоуправления, регистрирующих и налоговых органов,

банковских и других, имеющих необходимую информацию, структур. Причем любые документы и информация, необходимые органам прокуратуры для осуществления возложенных на них функций по требованию прокурора представляются безвозмездно (ч. 2 ст. 63 Закона «О прокуратуре»). Это законодательное установление в равной мере относится ко всем владельцам и собственникам соответствующих документов, информации и материалов.

В целях обеспечения высокого уровня информированности работников прокуратуры Генеральный прокурор РФ указывает на необходимость наладить взаимодействие с вышеперечисленными органами таким образом, чтобы необходимые сведения поступали регулярно, без направления дополнительных требований.

Особый акцент делается на взаимодействии органов прокуратуры и контролирующих органов. Обусловлено это тем, что использование возможностей контролирующих органов, обладающих, как правило, большим объемом информации, позволяет прокурорам иметь достаточно полное представление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Наверное, не будет преувеличением сказать, что правильно налаженное взаимодействие косвенно характеризует весь механизм прокурорского надзора, что позволяет существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры ^[20].

Кроме того, анализ информации, как верно замечает В.Н. Авдеев и Д.И. Шелег, позволяет прокурору определить содержание первоочередных мероприятий, способствующих предупреждению нарушений законов, а также наметить те органы, в которых проверки исполнения законов необходимо провести в первую очередь.

С учетом сказанного, логичным представляется вывод о содержании начальной стадии механизма функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере, суть которых составляют систематический и максимально полный сбор, накопление, обработка, анализ информации о состоянии законности на поднадзорных объектах.

Итогом этой стадии становится выбор тех поднадзорных субъектов, нарушения законодательства которыми требуют своевременного, с одной стороны, но правомерного - с другой, прокурорского вмешательства. Соответственно, в рамках формирования прокурорско-надзорных правоотношений выявляется какой из субъектов прокурорского надзора имеет интерес и соответствующие права, а какой поднадзорный субъект обязан не препятствовать удовлетворению этого интереса либо осуществлять конкретные активные действия.

Реализация этих прав и обязанностей происходит в рамках следующей стадии механизма прокурорского надзора - выявление нарушений законодательства. При этом со стороны прокурора реализация его полномочий осуществляется посредством использования законодательно установленных правовых средств.

В теории и практике прокурорского надзора под правовыми средствами понимают предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. Иными словами, вторая стадия механизма функционирования органов прокуратуры в надзорной сфере предусматривает осуществление, прежде всего, конкретных действий по установлению фактических данных о событии правонарушения, лицах, его совершивших, способе его совершения, размере причиненного ущерба, об обстоятельствах, способствующих совершению правонарушения.

На основе собранной на предыдущей стадии информации о нарушении законности прокурор правомочен принять решение о проведении проверки на поднадзорном объекте. Для того чтобы использовать средства и методы ее осуществления с наибольшей эффективностью необходимо провести качественную подготовительную работу ^[21].

Если прокурор, приходя на проверяемый объект, не знает точно, что именно он хочет обнаружить, то как верно отмечают специалисты, скорее всего, он найдет только то, что должностные лица захотят ему показать. Такая проверка не дает хороших результатов, не поможет устранить нарушения закона, и рано или поздно очередные нарушения вынудят прокурора вновь проверять этот объект.

Поэтому Генеральный прокурор РФ, осуществляя методическое руководство надзором прокуратуры за соблюдением законов, ориентирует всех прокуроров обращать пристальное внимание составлению плана предстоящей проверки, который включал бы также план ее подготовки. В подготовительном плане необходимо четко определить ее задачи, источники и содержание необходимой информации, средства ее получения, произвести оценку имеющихся перед началом проверки данных, определить возможные формы реализации материалов проверки.

На стадии выявления нарушений законодательства установлению подлежит ряд обстоятельств, круг которых достаточно полно очертил В.Г. Бессарабов. В него вошли следующие вопросы:

• в чем состоит нарушение законов;
• какая правовая норма нарушена;
• в каком правовом акте содержится это нарушение;
• когда было совершено нарушение закона;
• был ли причинен материальный ущерб и каковы его размеры и вредные последствия;
• кто является ответственным за нарушение и его должностное положение;
• кто попустительствовал допущенному нарушению и какие обстоятельства способствовали нарушению;
• почему нарушение не было выявлено ранее;
• проводилась ли внутриведомственная или вневедомственная проверка и не было ли выявлено это нарушение в ходе указанных проверок;

- проводились ли проверки прокурором на этом объекте ранее и не
было ли аналогичных нарушений закона, если были, то почему оказались не

устраненными.

Получение ответов на вышеперечисленные вопросы предполагает
использование всех полномочий прокурора по выявлению правонарушений.
Это, в первую очередь, право иметь доступ к документам и материалам
органа или организации, за исполнением законов которыми осуществляется
надзор, а также право требовать от руководителей и других должностных лиц
поднадзорных субъектов представления необходимых документов,

материалов, статистических и иных сведений (п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре) ^[22].

В практической деятельности встречаются случаи отказа прокурору в предоставлении документов или доступе к ним по причине того, что они содержат государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. В подобных ситуациях следует иметь в виду, что Закон о прокуратуре не содержит каких-либо ограничений доступа прокурора к документам в зависимости от степени открытости документов и их содержания. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования». Правда, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их.