Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (История реализации органами российской прокуратуры своих полномочий в качестве субъекта правоохранительной деятельности).pdf

Значение термина направление - это устремление какого-либо объекта в определенную сторону. Применительно к направлениям деятельности прокуратуры говорят об основных направлениях, в соответствии с которыми органы прокуратуры осуществляют свои полномочия. Т.А. Вертепова, в частности, относит к ним перечисленные в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре виды ее деятельности. На наш взгляд, это не совсем верная позиция. В указанной норме перечислены и основные направления и функции прокуратуры.

Дело в том, что каждая функция прокуратуры может иметь несколько форм реализации, которые выражаются в основных направлениях деятельности прокуратуры. В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре помимо ранее названных функций перечисляются, как раз, пять основных направлений (или отраслей), в которых реализуется надзорная функция: общий надзор; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов судебными приставами; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Уголовное преследование как самостоятельная функция также реализуется по различным направлениям, но они установлены уголовно-процессуальным законодательством ^[3].

На досудебных стадиях - это проверка исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; направление соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;утверждение обвинительного заключения (акта, постановления) по уголовному делу (ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В ходе судебного производства - поддержание государственного обвинения (ч. 3 ст. 37 УПК РФ) ^[4].

Таким образом, основные направления деятельности прокуратуры
вытекают из определяющей их функции и представляют собой конкретный
вектор, участок деятельности, в рамках которого реализуется соответствующая функция прокуратуры, характеризующийся

специфическим для данного направления предметом и полномочиями прокурора. Следовательно, несмотря на близость категорий функции и направления деятельности прокуратуры, их нельзя отождествлять.

Поэтому говоря о содержании перечня, установленного в п. 2 ст. 1
Закона о прокуратуре, мы используем обобщенное понятие

функциональные направления деятельности прокуратуры. В нашем понимании - это конкретный вид ее деятельности, обусловленный назначением прокуратуры, направленный на достижение поставленных перед нею целей и задач, характеризующийся определенным предметом ведения и совокупностью используемых прокурором полномочий и правовых средств.

Предлагаемое нами понятие, несмотря на обобщенный характер, позволяет раскрывать и объяснять содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры РФ, которые отнюдь не являются застывшей категорией. За годы исторического развития данного органа функции и их содержание существенно видоизменялись. В частности, упомянутые нами выше направления реализации функции уголовного преследования, обрели свой нынешний вид в течение последних пяти лет.

Как известно, XVIII век считается периодом расцвета абсолютизма в России, который в тоже время характеризуется первыми попытками отделения судебной власти от власти административной. Первоначальное формирование функций прокуратуры, по оценкам исследователей, связано со значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что в эпоху петровских преобразований российской государственности вызывало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Тем более, ранее созданные формы надзорной власти, в частности, фискальная служба, генерал - ревизоры, оказались недостаточно эффективными ^[5].

Неслучайно целью создания нового государственного института -прокуратуры - согласно положениям Указа от 12 января 1722 г. являлось проведение в жизнь экономических, политических и социальных реформ вопреки сопротивлению местных органов власти. Помимо этого указа, деятельность прокуратуры регламентировалось также Указами: «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года и «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года. Исходя из содержания названных нормативных актов, в целом структура деятельности прокуратуры петровской эпохи выглядела следующим образом:

- Генерал-прокурору Правительствующего Сената, подотчетному
непосредственно главе государства, предоставлялось право опротестовывать
противоречащие законам (царским указам и регламентам) решения Сената и
даже приостанавливать их действия с немедленным докладом об этом царю.

Сенате и осуществляли надзор за тем, чтобы его деятельность протекала в строгом соответствии с регламентом и императорскими указами.

- Прокуроры коллегий и надзорных судов в губерниях осуществляли надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состоят.

Как видно, основным направлением деятельности прокуратуры на
начальном этапе ее становления является надзор за исполнением всеми
государственными органами и должностными лицами царских указов,
регламентов, нормативно-правовых актов, принимаемых Сенатом. Поэтому
О.Е. Кутафин справедливо характеризует прокуратуру петровской эпохи
«как представительный орган, прежде всего, императорской власти,
осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и
постоянный надзор и контроль за действиями и решениями

Правительствующего Сената, других центральных и местных

учреждений». При этом надзор осуществлялся в форме напоминания о необходимости строго следовать регламентам и указам, а также в форме проверки исполнения принятых решений и опротестования незаконных решений. Протест прокурора приостанавливал исполнение решения. Исходя из чего, автор разделяет позицию ученых, по мнению которых средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестация», т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Однако мы не должны игнорировать и случаи проявления генерал-прокурором того, что на современном языке называется законодательной инициативой. Речь идет о наделении генерал-прокурора полномочиями в сфере правотворчества, в частности, он предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом.

Следовательно, помимо основной обозначенной функции прокуратуры
петровского периода - надзора за деятельностью государственного аппарата,
и в первую очередь за Сенатом, содержание ее деятельности включало в
себя и иные функции, в частности, участие в рассмотрении дел судами. В
этой связи важным представляется вопрос о соотношении

административного и судебного надзора. В данном контексте интерес представляет характеристика функционального содержания деятельности прокуратуры на начальном этапе ее становления, данная министром Юстиции - Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым. Он отмечал, что "органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении". Собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва заметное в законе, слабое и незначительное на

практике^[6].

Вместе с тем в последующие годы прокуратура, созданная и преобразованная в результате реформ Петра I и Екатерины II, сохранила видное место в механизме государственного устройства, организации власти и управления. Но, в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного Совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль «ока государева». Из надзора за исполнением законов правительством каким мыслился прокурорский надзор его создателем, в 19 в. он превращается в правительственный надзор за местными судебными и административными органами ^[7].

Участие прокуроров в правотворческой деятельности объективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее существования. Правовые основы этой функции закладывались еще в начальной стадии ее развития. В послереформенное время прокурорские работники принимали активное участие в правотворческой деятельности, в основном, через генерал-прокуроров - министров юстиции. В период выполнения Правительствующим Сенатом законодательной функции Генерал-прокурор непосредственно участвовал в этой работе, осуществлял контроль за тем, как проходил в Сенате процесс законотворчества, и был обязан сообщать российскому императору обо всех выявленных нарушениях.² Правда, не надо забывать, что Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, являлся членом правительства и надзора за деятельностью правительства не осуществлял.

Итак, в ходе судебной реформы 1864 г. надзорные функции прокуратуры были ограничены судебной сферой. При этом диапазон прокурорского надзора в данной области был скорректирован усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием. Уголовное преследование стало основным направлением деятельности прокуратуры, что превратило ее в организацию обвинительной власти.

Эволюционные процессы развития функциональных направлений деятельности российской прокуратуры были прерваны Октябрьской революцией. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. В результате чего, справедливо отмечает В.Д. Ломовский, в первые годы Советской власти надзор за точным исполнением законов характеризовался параллелизмом, распыленностью между многими учреждениями и должностными лицами, что не способствовало установлению единого понимания и применения законности в стране.

Необходимость решительной борьбы за укрепление единой законности в условиях перехода страны к восстановлению народного хозяйства, к социалистическому строительству потребовала создания специального органа государства для надзора за соблюдением законности. В это время под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке проекта возрождения российской прокуратуры.

На органы прокуратуры было возложено:

а) осуществление от имени государства надзора за законностью
деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений,
общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования
против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение
закона;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под

стражей.

В условиях приоритета правозащитной деятельности прокуратуры, следует подчеркнуть, что ни в какой иной сфере деятельности органов государственной власти и управления не затрагиваются так остро права и законные интересы граждан, как в сфере уголовного судопроизводства. Никакие иные нарушения законов не причиняют людям таких нравственных и физических страданий как нарушения, связанные с незаконными задержаниями и арестами, необоснованными привлечениями к ответственности и осуждение невиновных. Поэтому в ходе судебно-правовой реформы тенденцией развития было усиление влияния судебной власти по отношению к прокуратуре, а не наоборот.

Так, ст. 46 Конституции РФ 1993 г.^[8] гарантировала каждому судебную
защиту его прав и свобод, в том числе и защиту от незаконных действий
органов расследования и прокуратуры; ст.ст. 22, 23, 25 Конституции
установили судебный порядок применения мер процессуального

принуждения на предварительном следствии. Тогда как с 1992 г. до принятия УПК 2001 г. действовал судебный контроль за законностью арестов.

Таким образом, закрепление конституционного статуса Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1 Конституции РФ) можно считать отправным моментом трансформации содержания функций прокуратуры в современный период. И, прежде всего, это выразилось в том, что прокуратура потеснена в ее исконной сфере - надзора за законностью дознания и предварительного следствия. Наиболее существенные властные полномочия прокуратуры - полномочия по применению мер процессуального принуждения в ходе расследования -поставлены под жесткий контроль суда. Но это было только началом трансформации содержательной части надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, также как и функции уголовного преследования.