Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (История реализации органами российской прокуратуры своих полномочий в качестве субъекта правоохранительной деятельности).pdf

Одним из результатов реформирования правоохранительной

деятельности государства, согласно Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г., должна была стать замена репрессивной мотивации мотивом защиты закона. Для этого по замыслу ее разработчиков, помимо административно-структурного реформирования прокуратуры, требуется сосредоточение прокуратуры на функции уголовного преследования за нарушение закона, отказ от функций общего надзора, а также концентрация функции следствия исключительно в прокуратуре. Последние две из названных задач, достаточно радикальные по характеру, на протяжении многих лет являются предметом постоянных дискуссий среди ученых, практиков и правовой общественности. Но позицию законодателя мы можем констатировать исходя из правовых норм.

Первое пятилетие XX в. выявило существенные недостатки и издержки
блока реформ, направленных на улучшение деятельности правоохранительной системы, в том числе и в сфере уголовного судопроизводства - половинчатость принимаемых мер, несоответствие реальных целей изменении провозглашенным целям, коррупционные услуги, видоизмененные формы «телефонного права», «заказные дела» и т.д. Это явилось побудительным мотивом для последующей трансформации содержания надзорной деятельности прокурора за исполнением законов органами дознания и следствия и функции уголовного преследования.

Установив новые процедуры уголовного судопроизводства, УПК РФ 2001 г. привел функции прокуратуры в соответствие с Конституцией РФ 1993 г. и предоставил прокурору, по существу, статус руководителя уголовного преследования, каким бы ведомством оно ни осуществлялось. Исторически сложилось, что прокуратура со времени ее образования в послереволюционный период всегда была тесно связана со следствием, обладала полномочиями, позволяющими не только контролировать процесс расследования преступлений, но и осуществлять его. В связи, с чем неизменно поднимался вопрос о противоречии друг другу функций следствия и надзора за ним, а также надзора за соблюдением законности в целом. Несовместимость их фактически создавала условия для нарушения прав граждан и коррупции. В силу чего, необходимо было решать давно назревшую проблему - разделение надзора за законностью расследования преступлений и собственно их расследование, что и было сделано Федеральным законом от 05.06.2007 г.

Итак, к началу XX века система современных функций и основных
направлений деятельности прокуратуры в целом была сформирована. В
последующем трансформировалось, в основном, их процедурное и
процессуальное содержание ^[9].

Столь подробный экскурс в историю развития функционального содержания деятельности российской прокуратуры нам понадобился для того, чтобы представить периодизацию этого эволюционного процесса, которая включает следующие этапы:

1. Начальный период эпохи расцвета абсолютизма (1722-1864 гг.).
Основной функцией в данный период являлся административный (общий)
надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов. Но
постепенно надзорная деятельность расширялась за счет развития ее новых
направлений: защиты интересов подданных, охраны их прав,
предоставленных им законом; соблюдение требований к рассмотрению
жалоб; надзор за следствием и местами лишения свободы и др. К тому же,
надзорная функция дополнялась и иными видами ее деятельности: участие в
рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности.

2. Реформационный (1864-1917 гг.) период характеризуется
лишением прокуроров полномочий по надзору за исполнением законов и
ограничением надзорной деятельности исключительно судебной сферой, т.е.
в отличие от предыдущего этапа, приоритетным становится судебный
надзор. При этом его диапазон был скорректирован усилением публичности
обвинения, контроля за следствием и дознанием. Произошедшая коррекция
выражалась в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона
органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях
уголовного процесса, а также поддержанием государственного обвинения в
суде, с одной стороны. Тогда как с другой, - в гражданском судопроизводстве круг дел, в которых прокурор должен принимать участие был ограничен только делами казны и лиц, нуждавшихся в особой защите со стороны закона (состоящими под опекой, безвестно отсутствующие и т.д.).

3. Советский период (1922 - 1991 гг.) период, несмотря на
непрерывное развитие в течение 70 лет функционального содержания
деятельности прокуратуры, в целом характеризуется постоянным, зачастую
чрезмерным, расширением пределов прокурорского надзора. Впервые за
прокуратурой закреплено осуществление надзора от имени государства за
законностью не только всех органов власти, но и хозяйственных учреждений,
общественных организаций, частных лиц. К тому же на конституционном
уровне на органы прокуратуры возложена обязанность осуществлять надзор
не только за точным, но и единообразным исполнением законов (ст. 164
Конституции СССР 1977 г.) ^[10].

В данный период помимо общего надзора совершенствовались и
другие отрасли надзорной деятельности прокуратуры, которые в том или
ином виде сохранились по настоящее время. Это, в частности, надзор за
законностью и правильностью действий милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор за законностью и правильностью
деятельности исправительно-трудовых учреждений, наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными органами. Появились и новые законодательно закрепленные функции прокуратуры. Так, получила правовое закрепление в качестве функции прокуратуры координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями (ст. 3 Закона «О прокуратуре СССР» 1979 г.).

4. Современный реформационный (1992 г. - по настоящее время)
период характеризуется ограничением объема и полномочий прокурорского
надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. В первое
десятилетие этого этапа сформирована система функций и основных
направлений деятельности прокуратуры, определены предмет и пределы общего надзора, из сферы которого исключен контроль правового поведения граждан. Тотальный характер надзора трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона; прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ ^[11].

Помимо исторически традиционных отраслей надзора (за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие; судебными приставами;

администрациями мест лишения свободы) в качестве самостоятельного
направления выделен надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина. Трансформировано содержание и назначение судебного
надзора. Участие прокурора в рассмотрении дел судами потеряло значение
отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности
прокуратуры. Прокурорам отведена роль стороны при рассмотрении судами
уголовных и гражданских дел. Отсутствие у Генерального прокурора РФ
права законодательной инициативы, которым он наделялся в предыдущие
периоды, компенсировано законодательным закреплением участия

прокуроров в правотворческой деятельности. В качестве самостоятельного вида деятельности современной прокуратуры РФ также впервые законодательно закреплено международное сотрудничество.

В последнее пятилетие существенные изменения претерпело содержание функции уголовного преследования. В связи с разделением надзора за соблюдением законности при производстве предварительного следствия и собственно следствием, у прокурора изъят значительный объем процессуальных полномочий. При этом система функций законодательно расширена за счет включения в нее функции административного преследования и функции по регистрации и учету преступлений.

Анализ в исторической ретроспективе процесса развития функций российской прокуратуры позволяет выделить следующую историческую закономерность эволюции функциональных направлений ее деятельности: необходимость проведения административной и судебной реформы в
различные периоды формирования государственно-правовой системы
управления обществом неизбежно влечет за собой изменения функционального содержания деятельности прокуратуры. При этом
содержание функций и объем полномочий прокуратуры видоизменялись в
зависимости от места и роли ее в государственном механизме на
соответствующем этапе развития государства и общества. Современная
функциональная наполненность деятельности прокуратуры сложилась в
ходе реформирования российской государственности после принятия
Конституции РФ 1993 г., но с учетом исторического опыта функционирования данного правоохранительного органа.

1.2. Нормативно-правовое обеспечение деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов правоохранительными органами

Исходным моментом при определении статуса прокуратуры России является ст. 129 Конституции РФ. Но отметив, что прокуратура составляет централизованную систему, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом, Конституция РФ фактически не определяет ни статус, ни функции прокуратуры. В силу чего в научно-правовом сообществе обострились дискуссии по вопросу о месте и роли прокуратуры в системе органов государственной власти в целом, и в системе правоохранительных органов, в частности.

Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с
исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры
осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением
законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами,
агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Этот большой блок в
надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания
исполнительной власти. Более того, Генеральный прокурор РФ

осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, представители которых входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ и назначают его на

должность, а также освобождают Генерального прокурора от нее.

На сегодняшний день крупным шагом в стабилизации прокурорской системы, оформлении ее государственно-правового статуса следует считать законодательное формирование системы основных функций прокуратуры и внесение процедурной и процессуальной определенности в ее надзорные полномочия. Анализ реальной действительности позволяет выделить основную особенность российской прокуратуры, которая состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, т.е. выполняет функции как надзора за исполнением закона, так и уголовного
преследования ^[12]. Мы не видим здесь особых противоречий, если не смешивать разные по своей функциональной принадлежности полномочия прокурора.

Процессуальное реформирование содержания правоохранительной деятельности прокуратуры, осуществляемое в последние годы, по нашему мнению, позволяет это делать. К тому же находит свое подтверждение тезис В.Г. Бессарабова, что прокуратура одного и того же типа не остается неизменной. С учетом конкретных исторических условий могут изменяться в той или иной мере содержание и формы ее деятельности, организация и

структура.¹

С учетом сказанного, диссертант, решая вопрос о перспективах конституционного развития статуса прокуратуры, исходит из того, что основная ее функция - выявление нарушений закона и принятие мер по их устранению - не носит антидемократического характера и вполне отвечает стандартам правового государства. При этом практика и история развития функционального содержания деятельности прокуратуры РФ показывает, что ее конституционный статус, а также границы общего надзора не могут быть привнесены в правовую систему России извне, поскольку логически следуют из сложившейся в стране за последние два десятилетия реальной правовой действительности.