Файл: Понятие института социальной защиты в РФ.pdf

Тем не менее нигде на законодательном уровне так и не определено понятие функций «по контролю» и «надзору», не очерчен круг полномочий «контролирующих» и «надзорных» органов. По этой причине вопрос о соотношении данных понятий продолжает оставаться актуальным.

В Постановлении Правительства РФ о государственном земельном надзоре, помимо того, что изменилось название указанного государственного полномочия, несколько изменилось и его содержание. Следовательно, задачей государственного земельного контроля было обеспечение соблюдения требований земельного законодательства гражданами и юридическими лицами. Задачи государственного земельного надзора шире: это, во-первых, проверка соблюдения законодательства не только лишь гражданами и юридическими лицами, но и органами государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, в полномочия добавлена функция, назовем ее аналитической, сущность которой состоит в наблюдении, анализе и прогнозировании состояния исполнения требований земельного законодательства, что не было характерно для государственного земельного контроля.

Но­ не стоит забывать, что только лишь органы государственной власти могут привлекать к юридической ответственности правонарушителя, органы государственного земельного надзора, соответственно, к административной ответственности. По этой причине, на наш взгляд, основным критерием разграничения понятий «контроль» и «надзор» будет выступать как раз возможность «наказывать», налагать взыскания. Такое полномочие на сегодняшний день есть только лишь у государственных органов исполнительной власти, которые осуществляют именно государственный земельный надзор. У «контролирующих» органов и лиц такого полномочия нет.

По этой причине для нас выступает очевидным вывод, сделанный на основе анализа действующих нормативных актов, о том, что понятие «земельный надзор» шире, чем «земельный контроль», и последний выступает частью земельного надзора.

Тем не менее возникает логичный вопрос: что же изменится в практической работе органов государственной власти, которые осуществляют государственный земельный надзор? Ответ: пока ничего, так как, кроме замены «контроля» «надзором» и введения новых государственных задач,­ другие положения Постановления о государственном земельном надзоре, то есть собственно нормы материального и процессуального характера, не изменены. Механизм новой формы деятельности не прописан.

В связи с этим высказывается резкая, но не лишенная логики мысль о том, что ряд коллизий, образовавшихся в связи с переименованием указанной государственной функции, не позволяет считать сегодня государственный земельный надзор функцией, обладающей должными признаками легитимности.

С сожалением стоит признать, что несовершенство административного и земельного законод??тельства в области реализации государственного земельного надзора (контроля) достигло своего апогея. Среди нормативных актов, в которые нужно внести изменения в части корректировки функций «контроля» и «надзора», стоит назвать ФЗ ­от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где «контроль» и «надзор» до сих пор не разграничены, КоАП, где до сих пор федеральные органы государственной исполнительной власти осуществляют «контроль», а не «надзор».

А самое главное, нужно внести изменения в Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который имеет огромное концептуальное значение для всего административного законодательства, так как устанавливает не только лишь систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и определяет, что понимается под их конкретными функциями. А в этом Указе функции контроля и надзора не разграничены.

Конечно, в данной связи неизбежен вывод о том, что на сегодняшний день земельный надзор не выполняет главного своего предназначения, а именно не способствует наиболее рациональному и эффективному землепользованию в России.

В целом же, учитывая, что патовая ситуация сложилась не только лишь в области государственного земельного контроля и надзора, но и в других сферах - в области экологического, технологического, да и всех остальных видов, считаем, что наиболее разумным стало бы формирование на научной основе продуманной, четкой концепции развития государственной и муниципальной деятельности в области контроля и надзора. То есть необходима административная реформа в данной области.

Результатом такой работы видится принятие рамочного нормативного акта о контроле и надзоре, осуществляемом органами государственной власти и местного самоуправления, где четко были бы отражены­ все стороны данных управленческих полномочий: сформирован понятийный аппарат, полномочия, реализуемые при осуществлении всех функций, вытекающих отдельно из контроля, надзора и их элементов, закреплены права государственных инспекторов разного уровня, в т.ч. социальные, обязанности, ответственность, а также четко прописаны формы административного реагирования в случае выявления правонарушений.

На основе данного акта, обеспечивающего разумное единообразие, принимались бы отраслевые акты о контроле и надзоре. Только лишь в таком случае возможно сформировать стройную, понятную и прозрачную систему законодательства о реализации административной контрольно-надзорной функции органов власти.

Тем не менее на этапе формирования концепции развития системы административной контрольно-надзорной функции органов власти видится необходимым решение еще целого ряда вопросов практического характера.

Следовательно, в современных условиях становится уже хрестоматийным тезис о том, что государственный земельный контроль выступает одним из наиболее неэффективных форм государственной деятельности. Прокуратура, также осуществляющая надзорные полномочия в деле установления земельного правопорядка,­ выглядит более авторитетно. Еще в 2007 г. отмечалось, что в России сокращается штат органов государственного земельного контроля, что также выступает одним из средств диверсификации их деятельности. И эту опасную тенденцию нужно срочно менять.

Большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только лишь в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, ­органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.

То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может «заставлять» правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего.

На наш взгляд, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка.

Также нельзя не заметить, что государственные инспекторы выступают по статусу государственными гражданскими служащими, хотя и осуществляют правоохранительную и правовосстановительную функцию. Стоит констатировать, что у сотрудников собственно правоохранительной службы более высокий уровень материального довольствия, хотя на основании ст. 6 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» государственная гражданская служба должна соотноситься с другими видами служб РФ в рамках главных условий и размеров оплаты труда, главных государственных социальных гарантий и др.

На данный момент такое положения выступает декларацией и не действует, так как не секрет, что заработная плата сотрудника правоохранительных органов в разы выше, чем государственных служащих гражданской службы. «Из-за низкой зарплаты сотрудники Росреестра увольняются, постоянная «текучка» не способствует качеству оказываемых услуг и не избавляет от злоупотреблений».

По этой причине, возможно, стоит задуматься о придании инспекторам статуса сотрудников государственной правоохранительной службы, так как природа их деятельности абсолютно соответствует миссии, осуществляемой правоохранителями.

§ 3. Государственный земельный надзор в системе государственного экологического надзора.

Земля выступает важнейшим компонентом окружающей среды, тесно и взаимообразно связанным с другими природными средами (в первую очередь - с недрами и гидросферой). Так же как и другие природные ресурсы, земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В качестве одной из главных задач государственной политики по управлению земельным фондом определено обеспечение охраны природы и окружающей среды.

По этой причине в систему государственного экологического надзора традиционно входит государственный земельный надзор (до 2011 года - государственный земельный контроль). Возрастание значения такого надзора обусловлено продолжающимся ухудшением как непосредственно земельных ресурсов, так и окружающей среды в целом.

ЗК РФ (ст. ст. 71 - 72.1, далее - ЗК РФ) предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в области землепользования могут осуществлять не только лишь государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы и общественные организации.

Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства. Такой надзор традиционно реализуется с помощью организации и проведения проверок, а также с помощью принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (либо) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный надзор включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.

Более 10 лет функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в области природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), а также их территориальные органы. При этом сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранности межевых знаков границ земельных участков и тому подобное. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по рекультивации земель требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов, контроль за использованием земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и тому подобное. Сфера Россельхознадзора - соблюдение на землях сельскохозяйственного назначения (и на земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений) требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами либо другими опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Следует отметить, что в предшествующий период к осуществлению контрольно-надзорных функций в данной области также были привлечены санитарно-эпидемиологические и архитектурно-строительные органы.

Сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Но ряд положений все-таки потребовал несколько других подходов. В качестве главных неурегулированных вопросов земельного надзора в последние годы отмечались: 1) необходимость уточнения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорных функций в данной области; 2) возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования; 3) повышение ответственности за неиспользование либо ненадлежащее использование земельных участков, включая в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.