Файл: Бюджетные реформы в России.pdf

С развитием общества обычно развивается и право, что также применимо к данной работе. До 2005 года не ощущалось такой потребности, как редакции 16 главы БК РФ. Именно с 01.01. 2005 года стала называться как межбюджетные трансферты. Определяющими критериями стали: формы межбюджетных трансфертов, условия их предоставления, а также общие положения о фондах, формирующихся в составе федерального, регионального и местного. По определению БК РФ межбюджетные трансферты представляют собой как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, которые перечисляются другому бюджету Федерации. Если проанализировать определение межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, то как раз межбюджетные отношения ‒ это один из элементов, которые и составляют в совокупности межбюджетные отношения. В соответствии со ст. 129 БК РФ, формами бюджетных трансфертов являются: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, бюджетные кредиты, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления^[13]. Вместе с тем, чтобы лучше понять структуру, мы обратимся к самим определениям. Дотации ‒ это такие бюджетные средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Стоит отметить, что в новой редакции БК РФ исключены направления дотаций на финансирование текущего года. Субвенции ‒ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу, также на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов. Субсидии ‒ бюджетные средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому либо юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых средств. Бюджетный кредит ‒ такая форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическому лицу или же другому бюджету на возмездной, а также возвратной основах. Если мы обобщим дотации, субвенции и субсидии, то безвозмездный и безвозвратный характер ‒ это и есть отличительный признак.

Субвенции были исключены из перечня с введением ФЗ (Федерального закона) от 20 августа 2004 года

Далее по-новому определялись принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и т. д. Наконец, важной базой совершенствования системы регулирования межбюджетных отношений в РФ стала Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, принятая Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

В 2006 году было принято решение по формированию собственных бюджетов муниципалитетов, которые было закреплено законодательно. Проведение данной реформы ОМСУ оказало значительное влияние на доходные обязательства субъектов РФ. Реализация данного проекта была необходимостью финансирования создания новой, двухуровневой системы управления, распределения и перераспределения доходных источников, а также тесно с ними связанных, расходных полномочий между всеми участниками бюджетного процесса: региональный, районный и поселенческий уровень. Вторая необходимость ‒ это увеличение консолидированных расходов бюджета субъектов РФ, осуществляющие свои полномочия по стабилизации бюджетной обеспеченности местных бюджетов

Несмотря на осуществление вышеуказанных законодательно-правовых мероприятий по совершенствованию системы регулирования межбюджетных отношений в РФ, практика показала, что не до конца были решены проблемы и задачи по повышению эффективности указанной системы. В последующие годы в ходе организации бюджетного менеджмента в части регулирования межбюджетных отношений в РФ продолжало оставаться проблематичным достижение соответствия между доходными источниками и расходными обязательствами разных уровней власти и управления, наблюдалось также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Проблематичность сбалансированности доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ и неравномерности бюджетной обеспеченности различных регионов страны сохраняется по сей день. Более того, в последние годы в условиях экономического и финансового кризиса страны обеспечение сбалансированности доходов всех видов бюджетов приобрело весьма актуальный и одновременно очень затруднительный характер.

Потом в 2005 году Минфин РФ разработал «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы». В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана РФ», а также с подготовки и одобрения постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах». Они предусматривали: во-первых, осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты, во-вторых, введение новой бюджетной классификации и бюджетного учёта, в-третьих, изменение процедур составления.

Исполнительными органами власти и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов. В рамках третьего направления бюджетных реформ предстояло решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство Российской Федерации в сентябре 2003 года одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». В 2004-2006 годах ‒ сделаны первые шаги по восстановлению долгосрочной сбалансированности и устойчивости национальной бюджетной системы, а начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 год и период до 2010 года использованы обоснования бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объёме и качестве оказанных государственных услуг. Бюджетирование по результатам предполагает повышение ответственности и расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по управлению финансами в целях достижения запланированных результатов. Такое расширение полномочий в рамках выделенных бюджетных ассигнований предусмотрено поправками в БК РФ. Проект федерального бюджета на 2008 год и период до 2010 года впервые был сформирован и исполнялся на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике принципами, стандартами и процедурами, в полной мере обеспечивающими реализацию принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат в соответствии с задачами, поставленными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2008-2010 гг., которое теперь называют ежегодным Посланием Президента РФ.

Доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета с 2002 по 2017 г. сократилась с 14,3 до 4,8 %. В ВВП страны эта доля сократилась с 2,9 до 0,9 %^[14]. Приоритетная роль здесь перешла к иным инструментам: это государственные программы отраслевого и территориального характера, различные федеральные институты развития, инвестиционные проекты, «приоритетные» проекты и пр.

Таким образом, бюджетные реформы 2001-2008 гг. касались возможности объединения многих федеральных целевых программ развития регионов в одну программу с сохранением при этом прежних объемов их финансирования за счет средств федерального бюджета (через Фонд регионального развития). Программа, что очень важно, предполагала отказ от «веерного» принципа распределения средств федерального бюджета и проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. Субъектами Федерации, претендующими на такую поддержку, как было отмечено в документе, должны были быть признаны те, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей. В документе также прямо отмечалось, что государственная поддержка осуществляется по критериям снижения различий в социально-экономическом развитии регионов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью. К сожалению, этот практически значимый подход, по сути, так и остался нереализованным.

2.2. Второй этап реформ 2009-2014 гг

Общий взгляд на исполнение консолидированных бюджетов регионов позволяет заключить, что в период 2005–2008 гг. бюджеты регионов были в целом сбалансированы. Скачок дефицита региональных бюджетов в 2009 г. с последующим быстрым восстановлением в 2010–2011 гг. был обусловлен кризисом 2008–2010 гг., который регионам не в последнюю очередь помог. Действительно, на всем интервале времени начиная с 2009 г. расходы консолидированных бюджетов регионов в реальном выражении в среднем по регионам систематически превышали их доходы.

Реформа межбюджетных отношений заключается в оптимизации доходных источников и расходных полномочий, ответственности, а также механизма и инструментария оказания финансовой поддержки бюджетам регионального и местного уровней. Конкретными задачами реформы межбюджетных отношений являются разработка нормативов налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы, их законодательное закрепление. В соответствии с данной системой нормативов разрабатываются размеры бюджетных ассигнований, соотносимые с доходами конкретного бюджета. Основную часть задач реформы межбюджетных отношений составляет разработка или оптимизация имеющегося механизма предоставления межбюджетных трансфертов между бюджетами различных уровней. Одним из основных объектов разработки является инструментарий предоставления дотаций, субсидий, субвенций. Реформа бюджетного процесса заключается в упорядочении и совершенствовании процедуры составления, рассмотрения и исполнения конкретного бюджета, а также осуществления контроля за его исполнением. В рамках реформирования бюджетной классификации и бюджетного учёта предусматривается приближение бюджетной классификации к требованиям международных стандартов с учётом изменений структуры и функций органов исполнительной власти определённого уровня в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учёта, обеспечивающего учёт затрат по функциям и программам. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, а также совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования должны обеспечить повышение надёжности среднесрочного прогнозирования объёма ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

В России были реализованы реформы в отношении Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования РФ, а также Фонда обязательного медицинского страхования РФ, коснувшиеся изменений принципов и порядка выплаты определённых видов пособий. В систему пенсионного обеспечения была внедрена балльная система, изменения коснулись механизма инвестирования временно свободных средств пенсионных накоплений. В отношении Фонда социального страхования РФ изменился порядок выплаты пособий по нетрудоспособности и в связи с материнством, в случае несчастных случаев на производстве, был уточнён порядок уплаты страховых взносов для отдельных категорий плательщиков (индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на основе упрощённой системы налогообложения). В рамках реформы Фонда обязательного медицинского страхования РФ изменился порядок финансового обеспечения обязательного медицинского страхования, была разработана регламентирующая система договоров в сфере обязательного медицинского страхования и механизмы контроля объёмов, сроков предоставления государственных услуг, введён новый порядок финансового обеспечения качества и условий предоставления медицинской помощи в рамках базовой и территориальных программ.

Рост дефицита консолидированного бюджета регионов начиная с 2012 г. лишь отчасти связан с экономической ситуацией в стране. После кризисного 2009 г. ВВП рос, хотя темпы его роста замедлялись вплоть до 2014 г., и именно на этот период приходится значительное увеличение дефицита региональных бюджетов. В 2015 г., наоборот, на фоне падения ВВП значительно уменьшился дефицит консолидированного бюджета регионов. Рост дефицитов региональных бюджетов — отражение опережающего роста расходов бюджетов над ростом их доходов. Действительно, на всем интервале времени начиная с 2009 г. расходы консолидированных бюджетов регионов в реальном выражении в среднем по регионам систематически превышали их доходы. Ситуация с разрывом между доходами и расходами регионов резко обострилась в 2013–2014 гг., когда его значение достигало 7–10 процентных пунктов. В последующие два года, особенно в 2016 г., разрыв начал сокращаться, однако полностью не исчез, что говорит о том, что общая сбалансированность консолидированного бюджета регионов в 2016 г. в целом по РФ была достигнута за счет профицита нескольких крупных регионов

Столь значительная несбалансированность региональных бюджетов привела к тому, что доля регионов, исполнивших свои консолидированные бюджеты с дефицитом по текущим расходам, подскочила с 1 % в 2011 г., когда регионы в основном начали оправляться от кризиса, до 28 % в 2013 г., с плавным снижением до 20 % в 2015 г.^[15] Дефицит по текущим расходам представляет собой превышение текущих расходов бюджета над бюджетными доходами. Текущие расходы, т. е. расходы бюджета за исключением капитальных расходов, направлены на непосредственное оказание бюджетных услуг и не могут быть быстро сокращены, кроме как за счет сокращения бюджетных обязательств. Следовательно, дефицит по текущим расходам означает невозможность обслуживания.