Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект создания.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цели проведения этих реформ:

• поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Целью исследования является анализ бюджетных реформ, проводимых в Российской Федерации в историческом аспекте. Поставленная цель реализуется в работе в виде решения следующих задач:

1. определить понятие бюджетной политики;
2. охарактеризовать бюджетные реформы, как часть бюджетной политики государства;
3. проанализировать три периода бюджетных реформ Российской Федерации:

• бюджетные реформы в постсоветский период
• второй период бюджетных реформ 2004-2014 гг.
• третий период реформ бюджетной системы 2015-2018 гг.

Объект исследования – бюджетная политика Российской Федерации.

Предмет исследования – совокупность экономических изменений (реформ) по поводу реализации бюджетной Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составляют работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления общественными финансами, использования методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе различных уровней функционирования общественного сектора экономики. Для написания работы использовались общенаучные методы познания, такие как системный анализ и синтез, обобщение, группировка, аналогия и частно-научные методы: статистико-экономический и расчетно-конструктивный.

Информационная база исследования: Бюджетный Кодекс Российской Федерации, нормативно-правовые акты, справочные материалы Федеральной и региональной службы государственной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, материалы научно-практических конференций и муниципальных органов власти, Internet-ресурсы.

По своей структуре работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Глава 1. Теоретические аспекты бюджетной политики в Российской Федерации

1.1. Понятие бюджетной политики

Формирование современной бюджет­ной политики государства прошло через различные, противоположные этапы раз­вития экономических подходов.

Первый этап начинается с конца средневековья в XVI-XVII вв. с возникновением основ­ной экономической школы меркантили­стов (теория полицейского государства), когда государства выполняли в основном оборонную функцию, собирали налоги и использовали полученные доходы для поддержки армии и государственного аппарата.

Второй этап основательно фор­мируется у истоков рыночной экономи­ки на либеральных идеях классиков во второй половине XVIII века, когда вме­шательство государства ограничивалось тремя функциями, необходимыми для поддержки рыночной экономики: обо­рона, защита прав собственности, обще­ственные институты и услуги. Главным образом, роль государства заключалась в стимулировании конкуренции между участниками частного сектора.

Третий этап наступает с возникновением кейн­сианских доктрин в 30-60 гг. Произошла «кейнсианская революция» в понимании роли государства в экономике, когда в 1929-1933 гг. разразился мировой эконо­мический кризис, классические теории не справились с проблемами сокращения валового национального продукта и доли инвестиций, роста безработицы. От пас­сивной классической роли она перешла к более активной роли – стабилизации экономики. Все последователи кейнси­анской школы не сомневались в том, что стихийный рыночный механизм не мо­жет обеспечить полное использование факторов производства.

Последователь кейнсианства Р. Масгрейв впервые вы­делил три важнейших составляющих бюджетной политики государства:

1. рас­пределительную;
2. перераспределитель­ную;
3. стабилизационную.

Госрасходы стремительно росли. По данным стран ОЭСР госрасходы до Первой мировой во­йны с 13,1%, выросли до 19,6% в 1920-х; и до Второй мировой войны с 23,8% вы­росли до 28% в 1960-х гг.

Четвертый этап начинается с возникновения социальной функции государства. Социальное госу­дарство поднимает на другой уровень ко­личество и качество общественных благ в целях справедливого перераспределе­ния ресурсов. Развитие человека стало целью государственного вмешательства в экономические процессы. Учитывая тот факт, что доля государственных расходов в ВВП выросла во многих индустриаль­ных странах с 10% от ВВП в 1870 г. до 40% от ВВП в 2007 г. и до 50% от ВВП в некоторых Европейских странах, то до­ля социальных расходов выросла с 16% в 1980 до 21% в 2003 в 28 странах ОЭСР^[1].

Пятый этап начинается с кризиса идей социального государства с конца 1970-х – начало 1980-х годов, когда мощный союз в лице СССР стремительно распадается, когда высокая инфляция в сочетании с высокой безработицей привела к стаг­фляции и кейнсианская школа уступила неолиберализму, когда во многих странах начинается всеобщая дерегулирование в сочетании с приватизацией. Неолибе­рализм основывался на эффективности конкуренции, роли индивида критикуя государственное вмешательство и регу­лирование порождающего только иска­жения на рынке. Данный этап характе­ризуется как поиск наиболее эффектив­ной системы для решения современных проблем национальной экономики, где необходимо определить оптимальное со­четание двух основных функций государ­ства (стимулирование частного сектора и предоставление общественных благ) для устойчивого развития страны.

Шестой, современный этап, начало берет с возникновения новых концепций экономического развития в совершенно новых условиях экономики конкуренции. Важным явлением на данный период яв­ляется переход от классической теории экономического роста к современной концепции экономического развития^[2].

Классический подход (Томас Мальтус, Саймон Кузнец, Доммар-Харрод, Роберт Солоу) ставил целью расширение произ­водства, а целью экономического разви­тия (Дадли Сиэрс, Гуннар Мюрдаль, Пол Стретен) является улучшение качества жизни людей. Концепция экономическо­го развития, инициированная Програм­мой развития ООН (ПРООН) «Устой­чивое человеческое развитие», начала формироваться в начале 90-х гг. В 1990 г. ПРООН ввел в публичное обращение понятие индекса развития человеческо­го потенциала (ИРЧП). Индекс разви­тия человеческого потенциала позволяет учитывать экономическую и социальную эффективность стран, качество жизни на­селения. Вито Танзи, также последова­тель кейнсианского подхода, уверен, что в условиях глобализации роль государ­ства значимая, и к трем главным функ­циям Масгрейва он добавил четвертую, роль экономического развития, в особен­ности для развивающихся стран^[3]. И сегодня цели тысячелетия 2000-2015-х, цели устойчивого развития 2015-2030-х ООН ставит роль государства важной со­ставляющей в достижении устойчивого экономического развития.

1.2. Бюджетные реформы, как часть бюджетной политики государства

Эволюция развития российских ре­форм свидетельствует о достаточно проти­воречивых тенденциях на разных этапах их реализации. Бюджетная реформа в широ­ком ее понимании и включающая реформу бюджетного процесса, реформу бюджетной сети, налоговую реформу, реформу меж­бюджетных отношений, является одной из ключевых российских реформ.

В России и на международном уровне предпринято немало усилий по повышению эффектив­ности и качества управления финансами. Основной пик реформационных преобразо­ваний приходится на двухтысячные годы, когда были реализованы такие концепции и программы как: Концепция реформирова­ния межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 2006-2008 годах, Про­грамма развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы, Програм­ма развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, Кон­цепция реформирования бюджетного про­цесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективно­сти межбюджетных отношений и качества управления государственными и муници­пальными финансами в Российской Феде­рации в 2006-2008 годах и Программа по­вышения эффективности бюджетных рас­ходов на период до 2012 года^[4].

На сего­дняшний день бюджетные преобразования реализуются в рамках «Программы повы­шения эффективности управления обще­ственными (государственными и муници­пальными) финансами на период до 2018 года», направленной на «эффективное, от­ветственное и прозрачное управление об­щественными финансами с целью повыше­ния уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модер­низации экономики и социальной сферы».

Классификация бюджетной реформы в соответствии с определенными классифика­ционными признаками позволяет выявить взаимосвязь различных ее направлений, факторов и бюджетных рисков (см. табл. 1):

Таблица 1

Классификация бюджетных реформ¹