Добавлен: 14.06.2023
Просмотров: 172
Скачиваний: 2
Обозначенные выше проблемы с исполнением региональных бюджетов нашли свое полное отражение в накоплении государственного долга субъектами РФ.
При этом, уже начиная с 2008 г. часть регионов начала выходить за допустимые пределы отношения долга субъекта к его собственным доходам, установленные в Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ) в редакции 2008 г.: 50 % собственных доходов для высокодотационных регионов и 100 % для остальных. Доля таких субъектов РФ в общем числе рассматриваемых регионов выросла с 6 % в 2008 г. до 24 % в 2015-м. С тем чтобы не принимать меры бюджетного воздействия к таким регионам, бюджетные ограничения на долг были последовательно смягчены поправками в БК РФ[16], выводящими бюджетные кредиты из состава долга при определении допустимого соотношения долга и собственных доходов вплоть до 1 января 2018 г. Наряду с этим федеральное правительство начало последовательно наращивать объемы предоставления бюджетных кредитов регионам — как на финансирование дефицитов бюджетов, так и на рефинансирование уже имеющихся рыночных заимствований. В результате доля бюджетных кредитов в долге субъектов РФ выросла с 7 % в 2008 г. до 42 % в 2016-м.
Таким образом, в 2009-2014 гг. отмечается послабление бюджетного законодательства с одной стороны, с другой стороны реформирование деятельности различных социальных институтов фондов социального страхования, пенсионных фондов в рамках бюджетного регулирования. На принятие новых мер, в этот период повлиял экономический кризис, так как до 2008 г. бюджетная система была стабилизирована. Именно в этот период зарождаются предпосылки для использования стратегического планирования расходов и доходов, применения программно-целевых методов.
Выводы по главе 2
Бюджетные реформы 2001-2008 гг. касались возможности объединения многих федеральных целевых программ развития регионов в одну программу с сохранением при этом прежних объемов их финансирования за счет средств федерального бюджета (через Фонд регионального развития). Программа, что очень важно, предполагала отказ от «веерного» принципа распределения средств федерального бюджета и проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. Субъектами Федерации, претендующими на такую поддержку, как было отмечено в документе, должны были быть признаны те, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей. В документе также прямо отмечалось, что государственная поддержка осуществляется по критериям снижения различий в социально-экономическом развитии регионов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью. К сожалению, этот практически значимый подход, по сути, так и остался нереализованным. В 2009-2014 гг. отмечается послабление бюджетного законодательства с одной стороны, с другой стороны реформирование деятельности различных социальных институтов фондов социального страхования, пенсионных фондов в рамках бюджетного регулирования. На принятие новых мер, в этот период повлиял экономический кризис, так как до 2008 г. бюджетная система была стабилизирована. Именно в этот период зарождаются предпосылки для использования стратегического планирования расходов и доходов, применения программно-целевых методов.
3. Современный этап бюджетных реформ
В современный период времени, вопросы обеспечения финансово-бюджетной безопасности субъектов Российской Федерации приобретают все большую актуальность. Так, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, ставится задача устранить угрозы, связанные с диспропорцией развития регионов, путем стимулирования их самостоятельного экономического развития, повышения инвестиционной и предпринимательской активности, укрепления бюджетной обеспеченности.
Роль государства на современном этапе развития, заключается в укреплении национальной экономики, в поддержании необходимого уровня социально-экономического развития. В данном случае, одним из важных направлений государства является реализация политики по оптимизации государственных расходов, которая является частью экономической безопасности страны. Новая концепция кризисов формируется и действует в системе всеобъемлющей глобализации мирохозяйственных процессов, активно изменяющей традиционные подходы к применению взаимоотношения между субъектами экономической деятельности, которые должны адекватно регулироваться.
Программно-целевой подход уже давно используется многими странами, в том числе и в России как эффективный механизм управления расходами. Программно-целевой подход в современных условиях кризисной экономики выступает одним из эффективных способов для оптимизации деятельности, что применяется на различных уровнях власти[17]. На сегодняшний день, стоит констатировать, что созданы как правовые основы использования программно-целевого подхода, так и действуют и реализуются конкретные меры, что позволяет оценить роль данного механизма в решении конкретных проблем. Любое законодательство не может быть статичным, в том числе и нормы, касающиеся вопросов программно-целевого подхода. Потребности времени, а также вызовы и угрозы ставят новые задачи в области управления бюджетом, совершенствовании конкретных норм.
Эффективная бюджетная политика во многом определяет успех общей экономической политики, так как она является важнейшим комплексным рычагом государственного регулирования экономики.
Государственный бюджет является основным элементом финансовой системы и выражает экономические (денежные) отношения по поводу образования доходов и финансированию расходов органов государственной власти и местного самоуправления.
«Государственный бюджет представляет собой главную форму существования государственных финансов. Это единый централизованный денежный фонд государства, роспись его доходов и расходов»[18]. Он ежегодно утверждается в виде закона и является, таким образом, публичным документом.
Как система финансовых отношений между государством и юридическими и физическими лицами, бюджет - это отношения по поводу налогообложения и других изъятий, финансирования, кредитования и иные. Они выступают в виде платежей, расчетов, трансфертов и т. д. В экономическом смысле бюджет выражает отношения между государством и хозяйствующими субъектами, населением по поводу создания, распределения и перераспределения валового внутреннего продукта, различных благ и услуг.
Государственный бюджет представляет собой определенную систему бюджетов, отражающую внутреннее устройство государства, особенности существующих в обществе экономических и социальных отношений.
На сегодняшний день, стоит констатировать, что в науке сформирован ряд подходов к государственному стратегическому планированию. Стоит разделять нормативно-правовой подход, сформированный непосредственно нормами законодательства о государственном стратегическом планировании, так и научными концепциями. В рамках научного подхода, стоит отметить, что в разных странах формирование данного института происходило в силу специфики той или иной страны.
В России, в истории экономики и регулирования государственных процессов также имелись предпосылки формирования института государственного стратегического планирования. На сегодняшний день, в России, стоит констатировать наличие института государственного стратегического планирования, который сформирован как на теоретико-методологическом, так и на правовом уровне.
Правовое регулирование основных элементов государственного стратегического планирования основано на Федеральном законе РФ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[19] в котором закреплены базовые основы данного института, в частности: основные понятия, полномочия органов и другие аспекты.
Ключевым в категориальном понимании стратегического плана является понятие стратегия.
Существует множество подходов к институту программно-целевого подхода на теоретическом уровне. Некоторые из них (подходов) представляют собой комплексные процессно-ориентированные концепции (например, модели политики в государственном секторе, логический, управление субъектами, заинтересованными в данном планировании и системы стратегического управления). Другие представляют собой более узконаправленные процессные подходы, которые являются действующими стратегиями, сценариями и долгосрочными планами, программами в конкретных регионах и на государственном уровне[20].
Программно-целевой подход является основой эффективности не только экономики предприятий, но и государственного подхода к регулированию социально-экономических процессов в стране[21].
Все федеральные органы государственной власти перешли на систему стратегического планирования. Одним из важных вопросов государственного стратегического планирования является, что именно делает государственное управление стратегическим? По мнению зарубежных исследователей, это связано с:
- стратегическим мышлением, применяемым в ходе разработки прогнозов и сценариев а также возможности адаптировать подход стратегического планирования к контексту, даже если целью планирования обычно является изменение контекста каким-либо важным способом.
- тщательное обдумывание целей и задач, включая внимание к ситуационным явлениям, рискам (например, политическим, правовым, административным, этическим и экологическим требованиям).
- формированием планов от общего к частному.
- системной работой; то есть, работой, чтобы понять динамику всей системы, планируемой для того, как она функционирует - или в идеале как должна функционировать - в пространстве и времени, включая взаимосвязи между составляющими подсистемами.
- тщательным вниманием к заинтересованным сторонам, что делает стратегическое планирование подходом к практической политике; как правило, затрагивающей несколько уровней государства или несколько секторов прямо или косвенно участвующих в процессе разработки и реализации стратегии.
- изучением сильных и слабых сторон, возможностей и угроз; преимуществ и перспектив развития.
- сосредоточением на размышлениях о потенциальном будущем, а затем принятии решений в свете их будущих последствий; другими словами, соединение временного с пространственным системным мышлением.
- реализацией стратегий, программ. Стратегия, которая не может быть эффективно реализована, вряд ли является стратегической.
- четкое осознание того, что стратегии преднамеренно устанавливаются заранее и проявляются на практике.
- желанием стабилизировать то, что должно быть стабилизировано, при этом сохраняя соответствующую гибкость с точки зрения целей, политики, стратегий и процессов для управления[22].
Процессы программирования невозможны без бюджетного регулирования. Основными этапами бюджетного регулирования являются следующие (рис.1.):
Минфин РФ
Бюджетное планирование
Доведение бюджетных данных
Минэкономразвития России
Проведение процедур
Заключение – принятие решений
Исполнение бюджета
Рис 1. Этапы бюджетного регулирования
Таким образом, как видно из рис.1. и Минфин РФ и Минэкономразвития РФ являются одними из главных субъектов бюджетного регулирования.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010, Минэкономразвития РФ разрабатывает: сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Соотнесение результата финансового планирования государственных расходов с практикой современных затрат на сегодняшний день является одной из краеугольных проблем эффективного регулирования и управления институтом государственных расходов. Незапланированные расходы становятся одной из проблемных зон финансовых экономик. Поэтому программно-целевой подход позволяет четко спрогнозировать объемы средств на тот или иной проект.
Принимает решение о разработке конкретной программы Правительство РФ. Для того, чтобы разработать программу изначально актуализируется та или иная проблема, которую необходимо решить. Инициатором выдвижения той или иной проблемы являются федеральные органы власти. В частности, например, проблема наличия барьеров в общественной среде поставлена Министерством труда и социальной защиты РФ. Как правило, данные органы и являются государственными заказчиками той или иной программы, а также координаторами действий.
После определения проблемы и заказа конкретной программы проект концепции той или иной программы направляется в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов РФ. После согласования в данных органах концепция целевой программы утверждается Правительством РФ и принимается решение о ее разработке.
Разработка и реализация государственной программы осуществляется федеральным органом исполнительной власти, определенным Правительством Российской Федерации в качестве ответственного исполнителя государственной программы (далее - ответственный исполнитель), совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти - соисполнителями и участниками государственной программы.