Добавлен: 14.06.2023
Просмотров: 174
Скачиваний: 2
Принятие Конституции России 1993 г. ознаменовало начало нового этапа развития в России. Были приняты демократические основы и принципы построения структуры власти на основе принципов разделения властей, федерализма и других. Смена социально-политического устройства и развитие рыночных отношений создали предпосылки для развития нового законодательства.
Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г.[7], и новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, чётко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Самый главный недостаток заключался в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами. Вот поэтому обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, а также повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.
Развитие российского федерализма в 1990-е гг. происходило в условиях преодоления прошлого политического наследия на фоне сильнейшего кризиса власти. В стране протекали процессы децентрализации.
Необходимо также отметить, что до принятия Бюджетного кодекса РФ (1998 год) и введения его в действие (2000 год) в России почти десять лет управление в целом бюджетной системой страны (бюджетный менеджмент) и его составной частью – регулированием межбюджетных отношений – строилось на базе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года. В условиях отсутствия комплексного и систематизированного правового акта страны – Бюджетного кодекса РФ – наблюдались ежегодно меняющиеся принципы организации межбюджетных взаимоотношений между Федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов РФ при составлении утверждении Федерального бюджета РФ, т. е. отсутствовало законодательное закрепление основ регулирования межбюджетных отношений в постоянном режиме. Это было обусловлено и тем, что фактически отсутствовало четкое законодательное разграничение бюджетных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Не было установлено на законодательной основе также нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ с целью обеспечения доходных источников для всех бюджетов и т. д.
В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, также было введено единство бюджетной системы России[8].
В рамках первого направления реформирования Правительство РФ постановлением от 30.07.1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.» (далее по тексту Концепция 1998 г.). А вот главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого её уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.
Естественно, что в течение того трехлетнего периода, на который была рассчитана Концепция, приоритеты государственной политики в Российской Федерации в преимущественной мере сместились от частных вопросов совершенствования межбюджетных отношений к более глобальным проблемам общей экономической стабилизации, радикальной санации финансово-бюджетной и денежно-кредитной системы страны в целом и пр. Это в чем-то роднит Концепцию-1998 с теми документами стратегического и иного планирования, которые разрабатываются в настоящее время на фоне затянувшейся стагнации и наличия многих факторов неопределенности для российской экономики и всей системы государственных финансов на будущее.
Отечественная современная система межбюджетных отношений начала складываться в 1991 году, но до образования РФ бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы СССР, представлявшая совокупность всех бюджетов, которые были аккумулированы в бюджете СССР. Доходные поступления распределялись между бюджетами различных уровней следующим образом: в союзный бюджет поступал налог с оборота, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог, таможенные платежи и т.д.
Но, что касается бюджета республик, то тут все было немного иначе: поступала только часть с налога на прибыль в бюджеты республик, а также совершенно разнообразные налоги, но введение современной Конституции РФ 1993 года, а также усиление позиций федеральной власти, поставило под вопрос прежнюю межбюджетную систему, однако в 1994 году провели референдум, целью решения данного вопроса являлось формальность решения вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетом, а также предоставление финансовой помощи другим уровням.
Главными итогами проведения референдума стали: образование ФФПР (Фонд финансовой поддержки регионов), а также возможность установления унифицированных нормативов распределения федеральных налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами всех уровней. Мы полагаем, что отдельного внимания заслуживают соглашения о разграничении предметов ведения между федеральном центром и властью на местах. ФФПР использовал двухэтапную процедуру выравнивания при расчете трансфертов с 1994-1998 гг. Первый этап предусматривал выделение регионов, а также среднее доходы населения, которые были ниже среднего, соответственно, определялась нужная сумма для доведения до среднего уровня. Объем средств ФФПР определялся ежегодно, как правило, из финансовых возможностей федерального бюджета. Одним из источников формирования ФФПР был налог на добавленную стоимость по товарам и услугам, производящимися на территории нашей страны, а размер его был 22% от федеральной доли налога. А в 1995 году НДС был увеличен до 27%, но уже позже ФФПР формировался за счет 15% всего объема налоговых поступлений, но в 1998 году доля была снижена до 14%[9].
Серьезные изменения в межбюджетной политики государства произошли в 1998 году. В это время Россию настиг дефолт. И уже в июле 1998 г. был разработан следующий документ «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 гг.», который предполагал разграничение бюджетных полномочий, а также ответственность между органами власти, разграничение доходных источников и инвестиционную поддержку регионов. Каждое направление подразумевало под собой реформу и список мероприятий. Методика формирования и распределения ФФПР ‒ это один из самых значительных разделов Концепции. В документе говорилось о том, что помощь, которую ФФПР будет производиться на основании нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Что касается инвестиционной поддержки регионов, то здесь можно отметить, что средства, которые были аккумулированы в Фонде, должны быть направлены по целевому назначению.
Важнейшим шагом для улучшения вышеуказанной ситуации в области регулирования межбюджетных отношений в РФ с целью его совершенствования стали принятие и введение в действие Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. и других правовых нормативных актов страны.
БК РФ установил основные принципы бюджетного регулирования, бюджетные полномочия бюджетное устройство и др.
В 1999 году продолжалась разработка усовершенствования правового регулирования и уже в 2000 году, одобрена была новая методики расчета налогового взимания.
Таким образом, с введением Конституции 1993 года произошло внедрение совершенно новой модели построения и функционирования межбюджетной системы, которая предполагала разграничение предметов совместного ведения (ст.71 и ст.72 Конституция РФ). Период с 1994 по 1998 гг. можно охарактеризовать как переход к единым межбюджетным отношениям. Создание ФФПР положило начало решению вопросов власти на местах. А период с 1999 по 2001 гг. можно соотнести с оздоровлением всей экономической системы РФ.
Особенность Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, принятой в 1998 г., состоит в том, что она принималась буквально накануне дефолта того же года; дефолта, который был воспринят многими зарубежными и даже отечественными экспертами как свидетельство полного краха российской экономики.
Выводы по главе 1
В связи с распадом СССР были сформированы предпосылки для изменения бюджетного регулирования, что связано с тем, что Россия стала преемницей СССР, и слана фактически новым государством, что требовало формирование новых правовых основ правового регулирования.
С введением Конституции 1993 года произошло внедрение совершенно новой модели построения и функционирования межбюджетной системы, которая предполагала разграничение предметов совместного ведения (ст.71 и ст.72 Конституция РФ). Период с 1994 по 1998 гг. можно охарактеризовать как переход к единым межбюджетным отношениям.
Создание ФФПР положило начало решению вопросов власти на местах. А период с 1999 по 2001 гг. можно соотнести с оздоровлением всей экономической системы РФ.
Особенность Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, принятой в 1998 г., состоит в том, что она принималась буквально накануне дефолта того же года; дефолта, который был воспринят многими зарубежными и даже отечественными экспертами как свидетельство полного краха российской экономики.
2. Бюджетные реформы постсоветского периода
Несмотря на все трудности, Концепция-1998, в отличие от многих других концептуальных документов периода российских реформ, «прожила» положенные ей 3 года. Лишь в 2001 г. Концепция-1998 была заменена на «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая, несмотря на столь амбициозное название, ничего принципиально нового в это направление реформ не привнесла.
Логическим продолжением Указа 1996 г. и Концепции-1998 стала Федеральная целевая программа 2001г.[10], единственная в постсоветской России государственная программа, ориентированная на преодоление экономической дифференциации регионов страны, усиление которой, как было отмечено в данном документе, «затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасность возникновения региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики и ослабления целостности общества и государства». Программа не предполагала принципиальных изменений в сфере межбюджетных отношений в узком понимании, но в более широком контексте указывала на целесообразность объединения многих федеральных целевых программ развития регионов в одну программу. Однако идея централизации средств государственных программ, ориентированных на цели регионального развития, так и осталась нереализованной, а действие самой Программы, рассчитанной до 2015 г., было прекращено в июне 2006 г.
В основе бюджета был признан не только баланс доходов и расходов, но и фактическое отражение финансово-хозяйственной деятельности государства, в разрезе различных отраслей социально-экономического развития. Бюджет показывает перераспределение различных платежей на социально-значимые и иные нужды государства[11].
Бюджетная политика явилась элементом финансовой политики государства, ее неотъемлемой частью, поэтому эффективное управление бюджетными средствами является залогом успешной финансовой политики государства.
Непосредственно в государственном бюджете консолидируются все ключевые социально-экономические противоречия, накопившиеся в обществе. Бюджет исполняет немаловажную финансовую, общественно-политическую и социальную роль в воспроизводственном процессе. Его значимость увеличивается именно в период выхода из финансового кризиса и подъема социальных показателей расходной части бюджета.
В современном обществе бюджет – это основной элемент государственных финансов[12]. С помощью государственного бюджета в руках страны аккумулируется значительная доля сформированного в государстве ВВП, распределяемого и перераспределяемого для решения тактических и
стратегических вопросов по обеспечению устойчивых темпов роста экономики, инновационному развитию и регулированию пропорций общественного производства.
Распределительная функция выражает себя посредством формирования
и использования централизованных фондов денежных средств по уровням органов власти государственного и местного управления. С помощью этой
функции происходит формирование фондов денежных средств на уровне страны, региона, муниципалитета.
Бюджет отражает внутреннее устройство финансовых отношений на государственной основе, которое имеет уровневый характер, исходя из государственного устройства страны.
В дальнейшем принятие и реализация федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в РФ, а также поправок к Бюджетному кодексу РФ в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу для совершенствования общей системы регулирования межбюджетных отношений в РФ. В результате наметились положительные сдвиги, в частности, в разграничении бюджетных полномочий между органами власти разных уровней, а также в установлении на законодательной основе нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ с целью обеспечения стабильных доходных источников для всех видов бюджетов. Кроме того, по новому началось регулирование межбюджетных отношений по расходам бюджетов бюджетной системы РФ на основе установленных Бюджетным кодексом РФ расходных и бюджетных обязательств и их разграничения между бюджетами разных уровней.