Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Проблемы развития антимонопольного законодательства в Российской Федерации).pdf

Политика приватизации, проводившаяся во многом без консультаций со стороны антимонопольных органов, имела противоречивые последствия для механизма конкуренции. С одной стороны, разукрупнение предприятий привело к увеличению числа рыночных агентов, конкурирующих между собой на одних и тех же товарных рынках. С другой стороны, в процессе приватизации проявились тенденции к усилению концентрации капитала путем приобретения одними и теми же хозяйствующими субъектами акций, паев, долей в уставном капитале ликвидируемых предприятий. [19.C.32]

В начале 1990-х гг. предпринимались неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в Реестр монополистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вернуться к прежним хозяйственным связям между предприятиями на основе чисто административных мер — принудительной реорганизации предприятий и снятия директоров с занимаемых должностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными предприятиями в интересах экономической политики.

Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования мы видим довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками.[26.C.47]

Хотя на первом этапе (условно — это начало 1990-х гг. до принятия Закона «О естественных монополиях») в антимонопольном регулировании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимости антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие законов, обеспечивающих юридическую регламентацию антимонопольной политики), в целом антимонопольная политика не могла и не выполняла функции, требуемых для реализации как ее собственных целей, так и целей экономической политики. [19.C.21[

Второй этап реформ и развития антимонопольного регулирования начинается с 1994-95 гг., когда были приняты Постановление Правительства РФ «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации» (1994 г.) и Федеральный Закон «О естественных монополиях» (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность. [24.C.48]

По мере того, как экономическая политика России в этот период переходила от макро- к микроуровню, наблюдалось соответствующее смещение акцентов и в антимонопольной политике. В этот период происходит распространение общих принципов антимонопольного регулирования на особые сферы экономики — финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. [26.C.76]

Так, в Докладе ГКАП 1997 г., подчеркивается, что «задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе». [18.C.31]

В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон «О конкуренции». В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к анти-конкурентным явлениям. Доминирующее положение фирмы на рынке приобретает выраженные количественные критерии: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из потенциальных нарушителей, фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными «искушению» злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35% и 65% занимают промежуточное положение, антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотребления и монополистических намерений. [26.C.31[

Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда необходимо антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает в практической работе территориальных органов Антимонопольного Комитета. [18.C.82]

Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием воздействия, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения.

Важность учета положений конкурентной политики понимается на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский Кодекс РФ (часть 1).[4]

Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона «О рекламе» (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому выделению границ цивилизованной конкуренции, что помогало в осуществлении целей экономической политики на данном этапе — удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров.[19.C.61]

Началом третьего этапа в развитии антимонопольной политики в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса произошли изменения в ориентирах и методах экономической политики. Начинается понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики. Признанием значимости антимонопольного регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа — в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Позднее преобразован в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). [24.C.21]

В этот период наблюдается активизация антимонопольной политики в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона «О конкуренции», дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений новой редакции по - прежнему лишь две статьи (ст.17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случае применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. [6]

Политика демонополизации полностью передается в ведение антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения сфер полномочий экономической и конкурентной политики. Наблюдается углубление представления о предмете антимонопольной политики, во многом — под воздействием потребностей экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования, должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки. [23.C.87]

В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее углубление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков (банковской деятельности, страхования, деятельности пенсионных фондов, сферы лизинговых услуг и т.д.). Разработка и осуществление данных документов происходила целиком в среде МАП, хотя, согласно еще закону «О конкуренции» (ст.21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (Центральный Банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг и др.). Участие этих заинтересованных ведомств остается под вопросом. Их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика во многих случаях вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках.[18.C.9]

В этот период складывается понимание того, что антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции, которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и внесение соответствующих дополнений, направленных на предупреждение, а не исключительно на запрещение правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001г.), в федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), в закон РФ «О защите прав потребителей» (редакция 2001 г.), в федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (редакция 2001 г.), в закон РФ «О недрах» (редакция 2001 г.) и др. [26.C.65]

Происходит постепенное понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам рынка, неучет принципов антимонопольного регулирования может оказать негативное влияние в некоторых областях экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного рынка. [19.C.54]

Наблюдается переход от узкого представления о концентрации и монополии как негативных эффектах экономики к понятиям необоснованной экономической концентрации и от выявления к предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.

В то же время в законодательстве развитию конкуренции уделяется все еще мало внимания. Считается, что мер по защите конкуренции от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и эффективными результатами, в частности, с позиции экономического роста. [24.C.112]

В 2000-2003 гг. наблюдается переход в антимонопольном регулировании от преимущественно ценового регулирования к мониторингу общего состояния дел на рынке. Нарастает понимание того, что «высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением» (Доклад МАП, 1999. С. 214). Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее действий с экономическим регулированием. [19.C.31]

Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают положения, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентном законодательстве России имеются специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти, федерального, регионального и местного уровня, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках.

Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют, так как государство рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку.[18.C.30]

В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода, с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков. Ставится вопрос о том, что не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах ФАС, необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке.

В тоже время даже наличие специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, является недостаточным для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с соответствующими направлениями экономической политики.[13.C.7]

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. [15.C.71]

В целом можно сделать вывод о том, что со стороны ФАС проводится политика, направленная на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на сотрудничество с конкурентной политикой. Хотя от ФАС требуется более решительная активная политика развития конкурентных механизмов, поскольку имеющиеся примеры в большинстве своем свидетельствуют скорее о реагировании антимонопольных органов постфактум, чем о предупредительных мероприятиях ex ante. [13.C.6]

Ключевое значение в проведение антимонопольной политики и ее эффективности занимает положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования (Dutz and Vagliasindi, 1999), эффективность политики поддержки конкуренции напрямую зависит от степени неполитизированности гос. органа. В этой связи представляется характерным существенная зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей — Правительство РФ. [19.C.33]

Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность принимаемых решений в угоду политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимых в рамках одного и того же основного политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или более гибкое в целом антимонопольное регулирование, но при опасности оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию — это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной и экономической политике. [23.C.31]