Файл: Этапы развития бюджетной системы Российской Федерации (Принципы построения бюджетной системы и методы бюджетного регулирования РФ).pdf

Всероссийский съезд Советов или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов определяют, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряжение местных Советов, а равно устанавливают пределы обложения.

Советы устанавливают обложение налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства. Потребности общегосударственные удовлетворяются за счет средств, отпускаемых из государственного казначейства.

Ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или путем издания особого постановления центральной власти.

На удовлетворение потребностей, имеющих общегосударственное значение, в распоряжение местных Советов предоставляются подлежащими народными комиссариатами необходимые кредиты из государственного казначейства.

Все предоставленные Советам кредиты из средств государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные нужды, расходуются ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетворение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народных Комиссаров.

Местные Советы составляют полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Советов городов, участвующих в уездных съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждаются соответственно губернскими и областными съездами Советов или их исполнительными комитетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров. [27]

На расходы, не предусмотренные сметами, а также в случае недостаточности сметных назначений дополнительные кредиты Советы испрашивают у подлежащих народных комиссаров.

В случае недостаточности местных средств для удовлетворения местных потребностей необходимые для покрытия неотложных расходов пособия или ссуды из средств государственного казначейства местным Советам разрешаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров».

Бюджеты в условиях «военного коммунизма» не имели реального значения. Реальными были ежемесячные планы распределения эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджета носили характер не выполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.

---

Кроме того, следует назвать еще одно свойство бюджета — специализацию. Бюджетные росписи должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи.

Как видно из сказанного, государственный бюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается и экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обусловливалась трудностью исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия «бюджет». Безусловно, бюджет — более широкое понятие, и его нельзя сводить только к росписи. Роспись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период. [32]

Периодом второго уровня реформирования системы можно считать 2004-2008гг. реформу бюджетного процесса. В этот период принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006гг. (Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. №249)[8] и ФЗ №63 от 26.04.2007 (нов. ред. БК РФ 2008г.)[4]. «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса». Результативной частью этого уровня можно считать упрощение процедуры рассмотрения бюджета, среднесрочное финансовое планирование, переход от «управления затратами» к «управлению результатами». [18]

Идея о необходимости реформирования бюджетных учреждений была сформулирована еще «Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2004-2006гг» ее фактическое осуществление пришлось на 2010-2011гг. На текущий момент последним третьим уровнем реформации можно считать период с 2007-2012гг. реформу бюджетных учреждений. В этот период принят ФЗ №174 от 03.11.2006г. «Об автономных учреждениях»[3], ФЗ №83 от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[5]. В результате реформы образовался новый вид учреждений «автономные», бюджетные сети реструктурированы на три типа учреждений: казенные, бюджетные, автономные, произведен переход от сметного финансирования к государственным (муниципальным) заданиям.

На протяжении всего десятилетия правительство наращивало расходы практически по всем направлениям. Наиболее разительное исключение составляет обслуживание госдолга, на который в 2003 году пришлось почти 12 процентов от всего количества расходов. Уже к 2005 году этот показатель упал до восьми процентов, а абсолютный минимум на уровне двух процентов был достигнут по итогам 2009 года. Объясняется такой феномен довольно просто: в условиях высоких цен на нефть Россия сумела досрочно оплатить долги советского времени и 1990-х годов, в том числе 21 миллиард долларов Парижскому клубу кредиторов в 2007 году. После начала мирового финансового кризиса выплаты по долгам вновь начали нарастать, в проекте бюджета на 2019 год на эти цели выделяется уже 452 миллиарда рублей, или 3,2 процента от всех расходов. [23]

---

Из-за этих изменений считать структуру бюджетных расходов в течение десятилетия довольно сложно

К 2012 году на уровне Правительства РФ была разработана вся нормативная база для полной реализации закона. На местах шестьюдесятью двумя федеральными органами исполнительной власти разработаны и приняты свои нормативно правовые акты. Успех реформы во многом зависит от того насколько грамотно разработаны региональные и муниципальные нормативно правовые акты обеспечивающие реализацию закона. 01.01.2012г. было произведено преобразование всех бюджетных учреждений делением на три типа (казенные, бюджетные и автономные). Все три типа государственных (муниципальных) учреждений отличаются по степени независимости от государства и финансово-хозяйственной самостоятельности. Основными критериями разделения по типам учреждений можно считать:

- основные направления деятельности;

- сферы, в которых может быть создано;

- способ финансирования;

- способ доведения денежных средств;

- учет иных доходов в процессе финансирования;

- право на ведение приносящей доход деятельности;

- распределение доходов от приносящей доход деятельности;

- распоряжение доходами от приносящей доход деятельности;

- выделяемые виды имущества;

- распоряжение имуществом;

- ответственность учреждения перед кредиторами;

- субсидиарная ответственность учредителя;

- органы управления;

- порядок заключения крупных сделок, сделок “с заинтересованностью”;

- заключение контрактов;

- действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”;

- возможность получать займы, кредиты;

- возможность создания иных юридических лиц. [22]

Закон 83-ФЗ оставляет полную свободу учредителям по корректировке типа учреждения как в сторону казенного, если менеджмент не справляется, так и в сторону автономного, если учреждение готово к автономии. Законодательно процедура перевода максимально упрощена, достаточно внести изменения в учредительные документы учреждения, данный перевод не считается реорганизацией и не подлежит государственной регистрации, все действующие лицензии и разрешающие документы учреждения не подлежат замене.

В результате преобразования в 2012 году учреждения разделились в следующем процентном соотношении по типам и социальным сферам.

Таким образом, становится понятно, почему в условиях, когда понадобилось срезать расходную часть бюджета 2019 года (из-за экономической стагнации), правительство выбрало меру, настолько напоминающую настоящий секвестр, — попросило все министерства сократить расходы на 5-10 процентов, оставив незначительное место на распределение доходов по кажущимся чиновникам профильным направлениям.

---

2.2. Регламент бюджетного процесса в Российской Федерации

Бюджетирование не может существовать само по себе, этим процессом нужно управлять, организовывать, контролировать. Для этого потребуется зафиксировать правила планирования во внутренних регламентирующих документах. [40]

На предприятиях за организацию бюджетирования может отвечать планово – экономический отдел или бюджетная группа в его составе. Кроме того, возможно создание коллегиального органа при генеральном директоре – бюджетного комитета.

К функциям бюджетного отдела (бюджетного управления) относятся:

• подготовка соответствующих распоряжений и приказов, контроль выполнения бюджетных процедур и решение организационных вопросов, возникающих в ходе бюджетирования;
• развитие методологии бюджетирования, актуализация форм и методик;
• составление некоторых функциональных, а также основных бюджетов;
• представление бюджета на согласование совету директоров, бюджетному комитету или другому органу, утверждающему бюджет предприятия;
• превентивный контроль исполнения бюджета (визирование платежных документов на соответствие бюджетным лимитам), план-факт анализ;
• организация сбора фактической информации об исполнении бюджета, анализ исполнения бюджета;
• подготовка предложений по корректировке бюджета.
• поддержка справочной информации, используемой в системе бюджетирования.

Распределить эти функции внутри отдела можно следующим образом, руководитель подразделения определяет политику бюджетного процесса и отвечает за его организацию в компании. В состав отдела входят специалисты по функциональным и сводным бюджетам.

Специалист, закрепленный за определенным функциональным бюджетом, взаимодействует с его составителями, контролирует правильность формирования, сбор фактической информации, а также отвечает за анализ исполнения и методологическое сопровождение. В задачи специалиста по сводным бюджетам входит составление бюджета доходов и расходов, бюджета движения денежных средств, прогнозного баланса, а также осуществление всех функций по их сопровождению.

Необходимо убедиться в том, что все функции бюджетного отдела отражены в его Положении и должностных инструкциях сотрудников. Если отдел создается с нуля, то потребуется подготовить соответствующие нормативные документы и прописать в них необходимые задачи и функции. В то же время, поскольку в бюджетном процессе задействованы и другие подразделения компании, соответствующие функции также должны быть раскрыты в положениях этих подразделений и должностных инструкциях специалистов, отвечающих за планирование.

---

Бюджетный комитет – это временный орган, который создается для решения вопросов, связанных с бюджетом предприятия. В его состав могут входить финансовый директор, главный бухгалтер, заместители директора по функциональным блокам компании. Возглавляет комитет заместитель генерального директора по экономике и финансам. [28]

Кроме непосредственно согласования и утверждения бюджета к функциям комитета относятся:

• контроль бюджетного процесса;
• принятие решения о составлении бюджетных статей;
• предоставление разъяснений, рекомендаций и указаний по вопросам, входящим в его компетенцию.

За неисполнение требований регламентов, невыполнение решений и рекомендаций бюджетного комитета последний вправе ходатайствовать перед генеральным директором о дисциплинарном взыскании или депремировании ответственного руководителя.

Положение о бюджетировании – основной документ, описывающий бюджетную систему, финансовую структуру, принципы бюджетного управления, его периодичность. Его содержание может быть следующее:

• общие положения. Цели и задачи, принципы построения системы бюджетирования, виды деятельности компании, этапы бюджетного процесса;
• финансовая структура. В этом разделе описываются принципы построения финансовой структуры, виды ЦО, их ответственность и полномочия;
• методология бюджетного планирования. Состав и взаимосвязь бюджетов компании, методика планирования показателей и заполнения бюджетных форм;
• методология бюджетного контроля. Описание порядка сбора фактических данных об исполнении бюджета, принципы проведения анализа исполнения бюджета;
• регламент бюджетного процесса. В этом разделе раскрываются этапы бюджетного цикла, регламент формирования, утверждения, контроля и анализа исполнения бюджета;
• порядок изменения Положения о бюджетировании. В каких случаях происходит изменение Положения, какие изменения возможны, кто их осуществляет.

Основная функция налоговой системы является фискальная, нацеленная на пополнение государственного бюджета.

Налоги в России взимаются согласно трем уровням налогообложения: федерального, регионального, и местного, входящих в консолидированный государственный бюджет.

Контроль и надзор за выполнением налогового законодательства возлагается на федеральную налоговую службу, которая находиться в непосредственном подчинении Министерства финансов РФ. [45]

Данные Федеральной налоговой службы (ФНС) по налоговым начислениям и поступлениям в консолидированный бюджет РФ показаны в таблицах 1 и 2.

---