Файл: Основные аспекты взаимодействия нотариальных палат федерального и регионального уровня.pdf

По мнению О.М. Сычева, «одним из важных вопросов статуса нотариальных палат явился, как ни странно, вопрос об их количестве. Второй принципиальный вопрос – возможность передачи государством отдельных полномочий негосударственным организациям» [18].

В соответствии со ст. 24 Основ законодательства о нотариате «...нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой» [2]. Данное положение оспаривается В.С. Репиным. Он полагает, что указание об обязательном членстве нотариусов должно быть устранено, поскольку оно противоречит ст. 30 Конституции РФ, которое предусматривает право каждого гражданина на объединение. Поэтому, по его мнению, в отдельном субъекте РФ может быть создано несколько нотариальных палат, но при условии исполнения требования добровольности объединения граждан [11]. Данное утверждение было воплощено 16.06.1997 г., когда была зарегистрирована Московская нотариальная палата в форме общественного объединения нотариусов, а также 05.11.1997 г., когда была зарегистрирована Мурманская нотариальная палата.

Следует отметить, что Министерство юстиции РФ полагало, что создание нескольких нотариальных палат в одном субъекте РФ вполне допустимый процесс [9]. Однако специалисты в области нотариата (Г.Г. Черемных) отрицательно высказывались по вопросу создания параллельных нотариальных палат [20]. Данная позиция нашла отражение и в проекте ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности», где в ст. 80 указано на то, что «нотариальная палата создается собранием нотариусов, осуществляющих свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации. На территории субъекта Российской Федерации создается и действует только одна нотариальная палата». В мае 1998 г. было принято Постановление Конституционного суда «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате» [8]. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что осуществление нотариусами профессиональной деятельности от имени государства предопределяет их публично-правовой статус. Данное обстоятельство обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, который и осуществляется нотариальными палатами субъектов РФ. Необходимость такого контроля предполагает обязательность членства нотариусов в нотариальной палате субъекта РФ.

---

Конституционный Суд РФ высказался также и об отсутствии противоречий Конституции РФ в наделении государством нотариальных палат отдельными управленческими и контрольными полномочиями.

Специалистов в области нотариата в большей степени волнует вопрос об организационно-правовой форме нотариальных палат. С.В. Смирнов, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко предлагают определить нотариальные палаты как саморегулируемые организации [16].

Следует отметить, что саморегулирование как правовое понятие появилось сравнительно недавно, оно было введено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [15] (далее – «ФЗ № 315»). В ст. 2 этого ФЗ № 315 дается следующее понятие саморегулирования: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Согласно ст. 3 ФЗ № 315 саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Исходя из этого А.Н. Кайль и А.А. Батяев делают следующие выводы: «Содержанием саморегулируемой деятельности являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований этих стандартов и правил членами этой организации. Под стандартами и правилами саморегулируемой организации понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. При этом федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила в саморегулируемых организациях.

По большому счету, суть саморегулирования состоит в передаче государством функций по установлению норм и правил поведения в определенной сфере профессиональной деятельности особому субъекту – саморегулируемой организации» [3].

Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [13], с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.

---

Вполне естественно, что закрепленные Основами законодательства о нотариате (ст. 4, 9, 12, 18, 25, 28, 34) публично-правовые полномочия нотариальной палаты, о которых говорилось в приведенном постановлении Конституционного Суда РФ, должны быть расширены, и в первую очередь, за счет предоставления ей права устанавливать обязательные для своих членов (нотариусов) стандарты и правила, как это предусмотрено ФЗ № 315. Они условно могут быть разделены на две группы: общероссийские (федеральные) и на уровне субъекта Российской Федерации (региональные).

Таким образом, нотариат как профессиональное сообщество нотариусов должен представлять собой следующую организационную систему:

- нотариусы, объединенные в саморегулируемые некоммерческие организации – нотариальные палаты субъектов РФ;

- Федеральная нотариальная палата – саморегулируемая некоммерческая организация, объединяющая на условиях обязательного членства нотариальные палаты субъектов РФ. Учитывая, что нотариальные действия совершаются нотариусами от имени Российской Федерации, безусловно, на региональном уровне не могут устанавливаться стандарты и правила общероссийского масштаба, и, прежде всего, касающиеся нормативно-правового обеспечения в сфере нотариата, порядка совершения нотариальных действий и нотариального делопроизводства. Эти вопросы должны относиться к компетенции Федеральной нотариальной палаты как общие вопросы деятельности нотариата.

В настоящее время согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 [14], Минюст России является уполномоченным государственным органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в сфере нотариата. Исходя из этого, порядок принятия названных решений представляется достаточно ясным: они должны приниматься Федеральной нотариальной палатой совместно с Минюстом России (как это и практикуется и сегодня) с обязательным оформлением принятых совместных решений в виде приказов министерства, с последующей регистрацией и опубликованием в порядке, установленном для принятия ведомственных нормативных актов. Именно такая форма принятия решений (стандартов и правил) позволит им иметь нормативный характер, а также обеспечить реализацию полномочий министерства, а главное – реализовать на практике сочетание принципов саморегулирования с государственным регулированием и контролем в сфере нотариата.

Несомненно, что инициатором и разработчиком проектов этих нормативных правовых актов должна выступать Федеральная нотариальная палата, как организация, в которой накапливаются вопросы нотариата (организационные вопросы, правоприменительная практика, а также нерешенные проблемы и задачи на перспективу и т. п.) и которая стоит ближе к нотариусам. Такая организация работы позволит ввести действенное регулирование всех аспектов нотариальной деятельности, быстро и оперативно реагировать на изменения законодательства, в чем остро нуждаются нотариусы и чего сегодня, к сожалению, не происходит. Следует отметить, что для принятия подзаконных актов, прямо предусмотренных Основами, понадобилось почти 20 лет. С другой стороны, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий, которая в свое время достаточно подробно регламентировала процедурные вопросы совершения нотариальных действий, была отменена в 1999 г., а взамен нее нотариусам были предложены Рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий (приказ Минюста России от 15 марта 2000 г. № 91 [1]), что не одно и то же. При этом со времени принятия Основ отменено действие более 90 нормативных актов Минюста СССР и признаны утратившими силу около 20 нормативных актов Минюста РСФСР, непосредственно касающихся нотариальной деятельности [16]. В итоге сегодня нормативно-правовая база, которая должна обеспечить организационное и правовое регулирование сферы нотариата, недостаточна и крайне слаба.

---

Вполне очевидно, что решить все актуальные вопросы нотариата только одним федеральным законом, вряд ли возможно. Нотариальные палаты всех уровней при переходе на саморегулирование должны обладать полномочиями при выработке правил осуществления регулятивных и контрольных функций, реализация которых должна осуществляться ими по принципу разделения полномочий.

На этой основе внутренняя стандартизация системы нотариата должна определить организационное взаимодействие Федеральной и нотариальных палат субъектов РФ.

Безусловно, попытка создания особой категории юридического лица публичного права – саморегулируемых нотариальных палат сопряжена с теоретическими и практическими вопросами, но их необходимо решить, и чем скорее, тем лучше. И единственный путь – через принятие нового федерального закона.

По мнению С.В. Смирнова, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко, «накопившийся в нотариате комплекс проблем требует реформирования и начинаться оно должно с организационных преобразований, главное из которых – перевод нотариата на принципы саморегулирования» [16]. Г.Г. Черемных (один из разработчиков ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности») также указывает на то, что «возможности Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по контролю нотариальной деятельности по известным причинам крайне ограничены. В то же время практика показала, что такой контроль нужен. Более того, он должен быть более совершенен, чем в настоящее время. Без наделения нотариальных палат дополнительными полномочиями эту задачу не решить. Не решить ее и

при сохранении статуса нотариальных палат как некоммерческих организаций. Поэтому будет правильным изменить этот статус, отказаться от статуса некоммерческих организаций. Основанием для этого может стать Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который позволяет нотариальным палатам стать саморегулируемыми профессиональными организациями с широкими функциями контроля, в том числе контроля со стороны Федеральной нотариальной палаты относительно нотариальных палат субъектов Российской Федерации» [4].

Однако существует и другая точка зрения на организационно-правовую форму нотариальной палаты. В частности, О.М. Сычев указывает на то, что согласно ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ [12] они могут быть созданы в форме общественных или религиозных организаций, общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных благотворительных и иныхфондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

---

Тем не менее, анализируя ст. 24, иные статьи Основ, нельзя согласиться с тем, что нотариальная палата и есть форма некоммерческой организации. Анализ ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» позволяет сделать вывод, что на данном этапе нотариальным палатам более всего подходит форма некоммерческого партнерства, так как оно предусматривает обязательность членства и создается, в том числе, для защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Самым важным является то обстоятельство, что члены некоммерческого партнерства имеют право на получение в случае ликвидации организации части ее имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимости этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность [18].

Это особенно важно, так как именно взносы нотариусов формируют имущество нотариальной палаты. И далее О.М. Сычев указывает на то, что «внесенные в ФЗ “О некоммерческих организациях” изменения в части указания новой формы – государственные корпорации к нотариату не применимы. В частности, положения о том, что государственная корпорация учреждается только государством, членство в государственной корпорации не предусмотрено.

Оппоненты представленным предложениям вполне обоснованно могут возразить, что публично-правое предназначение нотариальных палат исключает осуществление государственных полномочий только на партнерских началах» [18].

В настоящее время в юридической литературе также обсуждаются вопросы существования в Российской Федерации таких особых организаций, как корпорации публичного права [12]. Необходимость появления корпоративной организации, которая давала бы нотариусам большую самостоятельность и поднимала бы в обществе их корпоративную честь и достоинство, в свое время отмечал и профессор В.И. Синайский [18].

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в некоторых странах нотариат определяется как корпорация. Например, в Германии нотариусы объединены в публичную корпорацию, учреждаемую в силу закона, имеющую свой внутренний устав, который утверждается государственным органом, а не регистрируется как у организаций частного права [7].

Специалисты в области нотариата (Г.Г. Черемных) полагают объективным процесс превращения нотариата в негосударственную публично-правовую профессиональную корпорацию, осуществляющую от имени государства правоохранительную функцию [19]. По их мнению, его окончание подтвердит движение Российской Федерации к правовому демократическому государству. Рассматривая российский нотариат как публично-правовую корпорацию, президент Орловской областной нотариальной палаты Э.С. Псарева полагает, что ее отличительнымипризнаками являются особые полномочия государства, юридическая ответственность, социальная значимость и высокая организованность [10].

---