Файл: Практика создания и функционирования картелей( Понятие картеля и причины возникновения).pdf

Разработка сметных индексов для строительства космодрома "Восточный", строительство дорог и больниц, добыча водных биологических ресурсов, поставка медикаментов и медицинского оборудования, обеспечение населения продуктами питания - это еще не полный список примеров стратегически важных отраслей отечественной экономики, в которых были выявлены картели. Картели проникли в сферу государственного оборонного заказа. В списке "потерпевших" от сговоров на торгах оказались такие ведомства, как ФСБ, МВД, Счетная палата, таможня, Федеральная налоговая служба, Центризбирком. 

Картели стали одной из угроз экономической безопасности государства. Картели начали меняться качественно: "срок жизни" картеля увеличился в среднем до 2-3 лет, и если раньше количество аукционов, охватываемых деятельностью одного картеля, исчислялось единицами и в редких случаях десятками, то сейчас "нормой" стали десятки и сотни аукционов, поглощаемых одним картелем. 

Одной из самых пораженных картелями сфер стали закупки медикаментов и медицинских изделий, было возбуждено более 70 антимонопольных дел. Деятельностью картелей охвачено 80 субъектов Российской Федерации, свыше 3 тысяч аукционов на общую сумму более 10 млрд рублей. Это только региональные закупки, и это   лишь вершина айсберга.

В сфере строительства были выявлены признаки картелей на территории 50 регионов, более чем в 140 открытых аукционах в электронной форме на общую сумму около 7 млрд рублей. Это, как правило, строительство и капитальный ремонт социальных объектов: школ, больниц, детских садов.

На 15% возросло количество дел о нарушении статьи 16 закона о защите конкуренции - об антиконкурентных соглашениях с участием органов власти. Это, несомненно, плохо. Общественная опасность антиконкурентных соглашений, в которых участвуют чиновники, облеченные властью, очень высока, так как   ущерб в подобных случаях наносится не только конкуренции, но и интересам государственной службы. 

В отдельных случаях общественная опасность таких соглашений настолько высока, что можно говорить и о совершении преступлений. Так, например, было с так называемым "крабовым картелем". Хозяйствующие субъекты - участники картеля на торгах по распределению квот на вылов краба в Приморье были привлечены к административной ответственности в виде многомиллионных штрафов. Бывший начальник Приморского управления Росрыболовства был привлечен к уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, а организаторы картеля - должностные лица ООО "Акваресурс-ДВ", ООО "Тайфун", ООО "Комета" были заочно арестованы и объявлены в международный розыск. По иску прокуратуры договоры на добычу краба, заключенные с участниками картеля, были расторгнуты. В результате новых торгов, проведенных в 2016 году Росрыболовством, сумма денежных средств, поступивших в государственный бюджет, увеличилась в 13 раз. Это тот самый ущерб, который участники "крабового картеля" пытались причинить государству.

---

В 2016 году за различные злоупотребления и участие в сговорах на торгах были осуждены к различным срокам лишения свободы бывший руководитель управления Федеральной службы по аккредитации по Южному, Северо-Кавказскому и Крымскому федеральным округам, глава Каменского района Ростовский области, бывший главный врач Хакасской республиканской больницы.

Возбуждено и расследуется уголовное дело о сговоре на торгах на право выполнения работ по техническому обслуживанию и ремонту медицинского оборудования с начальной ценой контракта более 4 млрд рублей. Завершено расследование о злоупотреблениях бывшего начальника Федерального центра ценообразования в строительстве и его соучастников.   Следственный департамент МВД РФ окончил целый ряд уголовных дел, связанных со злоупотреблениями при закупках бывшего руководителя Росграницы. Правоохранительными органами Хакасии произведены аресты целого ряда чиновников и коммерсантов в связи с преступлениями в сфере закупок медикаментов. Во всех этих случаях антимонопольными органами возбуждались и рассматривались дела об антиконкурентных соглашениях. Компаниям - участникам соглашений уже назначены или грозят многомиллионные "оборотные" штрафы.^[26]

25 января 2017 года Государственной Думой РФ в первом чтении был принят проект федерального закона о дифференциации административных штрафов за участие в антиконкурентных соглашениях. В этом законопроекте соглашения с органами власти были отнесены к "иным соглашениям" и верхний предел санкции был снижен в три раза. На фоне изложенного выше действия законодателя выглядят несколько странными. На наш взгляд, уголовно наказывать нужно не только чиновников, но и большими административными штрафами сам бизнес, который получил от этих соглашений выгоду, неконкурентные преимущества на рынке и деньги которого стали питательной средой для коррупции.

В настоящее время возбуждено два уголовных дела, по статье 178 УК РФ. В декабре 2016 года следственное управление Следственного комитета России по Республике Тыва возбудило уголовное дело в отношении должностных лиц ООО "Восток", ООО "Дороги Сибири", ОАО "ДЭП 364", ОАО "ДЭП N 363" и ИП Оганесяна В.В. В 2014 году ФАС России признала эти компании виновными в нарушении закона о защите конкуренции за заключение соглашения, которое привело к поддержанию цен на торгах по 6 открытым аукционам на выполнение работ по строительству и ремонту автомобильной дороги М-54. Следственным управлением СКР по г. Санкт-Петербургу расследуется уголовное дело по ст. 178 УК РФ о картеле по разделу товарного рынка по управлению жилыми многоквартирными домами. Антимонопольное дело по этому факту рассматривается Санкт-Петербургским УФАС.

---

Взаимодействие с правоохранительными органами стало, несомненно, лучше. Появились реальные уголовные дела с хорошей перспективой, появились приговоры за участие в сговорах на торгах. Но по-прежнему количество дел о картелях идет на сотни, а количество уголовных дел - на единицы. При этом почти все дела возбуждены и расследованы Следственным комитетом России.

Из числа направленных в правоохранительные органы материалов об уголовно наказуемых картелях не возбуждены уголовные дела о картеле поставщиков обмундирования для нужд МВД и ФТС, о картеле поставщиков медикаментов в Удмуртии, о картеле строителей в Красноярске, о картеле поставщиков нефтепогружного кабеля. Список этот можно продолжать и продолжать долго. Что служит причиной отказа в возбуждении уголовных дел? Обычно это формальные отказы, на мой взгляд обусловленные непониманием статьи 178 УК РФ. Об этом я уже много говорил и позволю себе сослаться на одну из последних публикаций на эту тему.^[27] Либо это просто ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей следователями и дознавателями.

Есть случаи, не поддающиеся какому-либо пониманию. Цитата из постановления прокурора Тверской области от 25.02.2016 о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования: "Заключение указанных контрактов с выявленным нарушением антимонопольного законодательства, которое получило оценку УФАС как административное правонарушение, вследствие преюдиции не может одновременно квалифицироваться как преступление". Речь идет о сговоре на торгах по закупке Министерством здравоохранения Тверской области Единой медицинской информационной системы здравоохранения Тверской области. Тверское УФАС вынесло решение о нарушении статьи 16 закона о защите конкуренции Министерством здравоохранения Тверской области, Министерством промышленности и информационных технологий Тверской области, ОАО "Армада", ООО "Программный продукт", ООО "Пост модерн текнолоджи", ООО "Гелиос информационные технологии", которое было поддержано судами трех инстанций и привлекло юридических лиц к административной ответственности в виде штрафа в общей сумме более 32 млн рублей. Должностные лица Министерства здравоохранения Тверской области к уголовной ответственности не привлечены до сих пор, поскольку правоохранителям мешает некая преюдиция.

В 2016 году ФАС России подготовлен ряд законодательных инициатив, которые направлены на совершенствование правовой основы борьбы с картелями и иными антиконкурентными соглашениями. Все они находятся в разной степени готовности.

---

Идея введения "оборотного" штрафа за воспрепятствование внезапным проверкам, так называемым "рейдам на рассвете", витала в воздухе давно. Спасибо нашим и зарубежным компьютерным компаниям, сопротивление которых при проведении проверок послужило спусковым механизмом для запуска этой законодательной инициативы. Сейчас она уже в целом одобрена рабочей группой Совета законодателей Российской Федерации по совершенствованию законодательства в сфере закупок.

"Рейды на рассвете" являются во всем мире одним из основных способов получения доказательств по делам о картелях, в том числе и по делам о сговорах на торгах.    Существующая в настоящее время санкция за воспрепятствование проведению проверок, закреплённая частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа от пяти до десяти тысяч рублей не сдерживает противоправное поведение проверяемых компаний, в случаях когда речь идет о картелях с оборотами в сотни миллионов и сотни миллиардов рублей. Штраф в размере до 1% от годового оборота компании мог бы иметь вполне реальный сдерживающий эффект. Добросовестным компаниям этот законопроект ничем не грозит. Такая норма необходима только для обеспечения проведения внезапных проверок по делам о картелях. Таких проверок ФАС России проводит от 40 до 50 в год. Малый и средний бизнес подпадает под такие проверки лишь в случаях, если такие компании обслуживают деятельность картеля. Но это единичные случаи. Во время этих проверок ФАС зачастую оказывают ожесточенное сопротивление, сопряженное с сокрытием или уничтожением документов и компьютерной информации.

Во многих зарубежных юрисдикциях предусмотрены "оборотные" штрафы за воспрепятствование проверкам антимонопольного органа. Такая санкция, в частности, закреплена законодательством многих европейских стран и Европейского союза. ^[28]

Еще одно предложение, направленное на профилактику сговоров на торгах, - это предупреждение заказчиков и участников конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) об административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, антимонопольного законодательства и антикоррупционного законодательства.

Предлагается, чтобы заказчик при проведении конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также участник при подаче заявок подавали заявление о том, что при подготовке к торгам они не вступали в антиконкурентные соглашения либо иным образом не ограничивали конкуренцию и предупреждены об административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе, антимонопольного законодательства и антикоррупционного законодательства. В случае электронных торгов операторы электронных площадок должны будут предусмотреть возможность подписывать типовое заявление непосредственно на электронной площадке заказчиками и участниками закупок с использованием электронной подписи в своих "личных кабинетах".

---

Ежегодно к административной ответственности привлекаются около полутора тысяч хозяйствующих субъектов за антиконкурентные соглашения. Наблюдения показывают, что значительная часть их руководителей имеют довольно слабые представления, а иногда и вовсе ничего не знают о запрете картелей на торгах. О наказании за правонарушение, а тем более о его размере начинают задумываться лишь после возбуждения антимонопольного дела. Незнание запрета, санкции за его нарушение сводят на нет удерживающую силу закона. Такое заявление в составе документации о торгах - это, конечно, не панацея от картелей, но оно будет иметь определенный сдерживающий эффект и позволит сэкономить многие миллиарды рублей бюджетных средств.

Кроме этого, обсуждается запрет на манипулирование на торгах и введение ответственности за такое деяние, сопоставимой с ответственностью за картели. Подобного рода действия причиняют большой вред законным интересам общества и государства, интересам добросовестных участников хозяйственного оборота, однако не все из них в настоящее время могут быть пресечены, поскольку формально не относятся к антиконкурентным соглашениям.

Обсуждаются также совершенствование института освобождения от административной ответственности за антиконкурентные соглашения, введение так называемой "системы маркеров" и заключение соглашения с компаниями, которые собираются признаться.

Можно также предложить для обсуждения введение реестра участников картелей и законодательный запрет компаниям, попавшим в этот реестр, участвовать в государственных торгах. Полагаю, что такая мера стала бы вполне действенным и эффективным средством противодействия картелям.

На сегодняшний день вступили в силу в силу изменения в порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220.

Новый порядок исследования состояния конкуренции формализовал то, что мы всегда делали по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях. Приказом закреплено, что мы должны исследовать при рассмотрении дел об антиконкурентных соглашениях. Объем же исследования зависит от вида антиконкурентного соглашения и обстоятельств дела. Вполне понятно, что исследование состояния конкуренции на торгах должно отличаться от анализа состояния товарного рынка при картеле. Точно так же, как и то, что, рассматривая дела о картелях, совершенно необязательно исследовать взаимозаменяемость товаров. В то же время хотелось бы обратить внимание, что приказом закреплен необходимый минимум того, что антимонопольному органу необходимо исследовать. Если для принятия решения необходим больший объем исследования, его нужно проводить. Если, например, из картельного соглашения предельно понятно, о чем договорились его участники, то необходимо товарный рынок, на котором договорились участники соглашения, определять исходя из предмета этой договоренности. Если такого ясного понимания нет, то возможно проведение дополнительного исследования товарного рынка, для того чтобы уточнить предмет картельного соглашения.

---