Добавлен: 28.06.2023
Просмотров: 161
Скачиваний: 3
В конце XV — начале XVI веков в России постепенно сформировалась система государственного управления во главе с великим Московским князем. У него в подчинении находились удельные князья и бояре, как московские, так и из присоединенных земель. Они должны были служить верховному собственнику земли русской. Вся эта иерархическая структура приняла форму местничества. В эти же годы стали создаваться специальные учреждения для руководства различными хозяйственными, финансовыми, оборонными делами в масштабе страны. Эти учреждения назывались приказами (от «приказать», «поручить»).
И.М.Александров отмечает, что в этот период вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Великого князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы.
С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и другие. За счет местной казны содержались царские наместники и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач[24].
Указанные черты государственного управления, в том числе в области финансов просуществовали с некоторыми изменениями до времен Петра I. В 1717-1718 годах почти вся многочисленная, сложная, запутанная бессистемная «толпа» приказов заменяется коллегиями - новыми органами управления. В отличие от приказов, имевших, как правило, региональную компетенцию, коллегии имели общегосударственные полномочия, что само по себе создавало более высокий уровень централизации[25].
Локоть Т.В. в своей работе «Бюджетная и податная политика России» по этому поводу отмечает следующее: «Приказы собирали разные доходы, за счет которых покрывали свои расходы, и излишки передавали в другие ведомства и обратно. Финансовое хозяйство в приказах велось не только примитивно, но и грубо-хищническим образом, при отсутствии почти всякого контроля над заведовавшими этими приказами боярами, так что когда при Петре Великом, в 1698 году, возникла мысль освободить горожан от «обидъ и налоговъ, и поборовъ, и взятокъ» со стороны «воеводъ и приказныхъ людей» путем организации сборов через выборных старост и т. п., то находились города, которые соглашались перейти к такому строю даже при условии повышения прежнего оклада вдвое»[26].
Петровские реформы, несомненно, были направлены против старой боярской аристократии, не желавшей перемен и укрепления сильной централизованной власти[27]. Резюмируя вышеизложенное, данный период характеризуется поэтапным усилением идей централизации в государственном управлении, в том числе и в финансовой сфере; решение вопросов местного уровня осуществляется под четким контролем центрального аппарата. При этом следует отметить, что многими учеными данные преобразования описываются как положительные, необходимые, только благодаря которым было возможно повысить эффективность управления государством, эффективность использования государственных, местных средств.
IV. Важнейший этап реформирования системы государственного управления, развития системы взаимодействия центрального аппарата и территориальных публичных образований, местных структур связан с периодом от начала правления Александра II и до образования СССР. Необходимость образования особых местных органов, по мнению Н.А.Игнатюк, возникла в 50-х гг. XIX века одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутренним развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться[28].
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.
Городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественнохозяйственные вопросы местной жизни[29].
Таким образом, данный период отмечается внедрением новаторских идей в области бюджетного федерализма. Впервые осуществлено такое подробное разграничение компетенций между публичными образованиями, местным структурам предоставлены свои доходные источники, в обществе закрепляется общественно-хозяйственная теория самоуправления, согласно которой местные органы наиболее компетентны в решении общественно-хозяйственных вопросов местной жизни. Вместе с тем, указанные нововведения прослужили сравнительно недолго до 1917 года, причины чего в некоторой степени возможно схожи с происходящими явлениями на современном этапе российской государственности.
- Советский период характеризуется следующими особенностями: - государственный бюджет СССР на всех этапах развития страны успешно решал стоящие перед ним задачи, обеспечивая развитие народного хозяйства, культуры и нужды обороны страны; - высокий уровень централизации государственного устройства, в том числе в финансовой сфере. Фактически эта система получила название «советской»: единый бюджет, сложенный по принципу «матрешки» (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР).
Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету прописаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальны. Если кому-то не хватает собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи. Следует отметить, что многие ученые отмечают, что данной системе присуща низкая эффективность (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится.
При этом необходимо обратить внимание на то, что данной системе присущ высокий уровень исполнительности, ответственности должностных лиц системы, развита система контроля и порядок в решение государственных и местных вопросов; - государственное устройство страны в период с 1928 года по 1990 год не позволяло определять и использовать некоторую самостоятельность, независимость публичных образований в принятии решений, а значит и формировать собственные доходные источники региональным и местным бюджетам, принимать важные и актуальные расходные обязательства.
В этой связи у территориальных образований происходит определенная стагнация самостоятельности публичного управления, теряется понимание в вопросах индивидуальности, самостоятельности, ответственности за принятые решения. Можно выразиться территориальные власти «текут по волне», без осознания своего влияния и своей ответственности на происходящее.
Период второй половины 80 - начала 90-х годов знаменуется обострением кризиса командно-иерархической бюджетной системы, что, по мнению некоторых ученых, привело в дальнейшем к распаду страны в целом[30]. В последующем принимается первый документ конституционного значения, закрепляющий новый курс развития России, - Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года. Одной из идей декларации является провозглашение становления России как суверенного государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма[31].
Происходившую на данном историческом этапе дестабилизацию в РСФСР планировалось прекратить за счет принятия Конституции России. С ее принятия начинается новый этап развития в нашей стране идей бюджетного федерализма. Статьями 71, 72 Конституции РФ формализованы общие вопросы компетенции федеральных, региональных и местных властей. Кроме того, подписаны договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами РФ – основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет (Татарстан, Саха, Башкортостан).
Правовое положение местных бюджетов, а также порядок межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления определяется принятым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом о федеральном бюджете на 2000 год значительно ужесточаются финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов: - на казначейскую систему исполнения бюджетов переведены Республики Алтай, Дагестан и Тыва, Кемеровская область, Коми-Пермяцкий и Эвенский автономные округа, и иные субъекты РФ; - трансферты из ФФПР стали выделяться только регионам, которые обеспечивали исполнение бюджетного и налогового законодательства России; - закреплено право Правительства РФ и Счетной палаты проводить ревизии и проверки бюджетов субъектов РФ, получающих финансовую помощь из ФФПР[32].
В последующем принимается Бюджетный кодекс РФ, характеризующийся продвинутым решением проблем бюджетного федерализма в России: распределением доходных источников, расходных обязательств, построением системы межбюджетного взаимодействия и прочее. Вместе с тем в настоящее время еще много - много не решенных проблем в данной области, эффективное решение которых необходимо для успешного развития страны. Подводя итог краткому анализу истории становления и использования в России идей бюджетного федерализма, представляется возможным отметить следующее.
На протяжении всей истории России взаимодействие центральной власти и местного самоуправления строится на постоянной борьбе, чередовании использования принципов централизации и децентрализации публичной власти. В настоящее время активно проводится политика децентрализации власти, внедрения в практику идей бюджетного федерализма. В свою очередь, учитывая достаточно продолжительный по времени период унитарного управления страной, при котором распоряжения и команды приходят сверху, «атрофируется» самосознание и понимание своего влияния и ответственности на происходящее у власти и населения, в связи с чем возникают очень опасные риски эффективного внедрения в нашей стране идей бюджетного федерализма.
Непонимание народом таких основополагающих и концептуальных вещей, как что такое в сущности вопросы местного значения (в основном это вопросы хозяйствования, вопросы самого народа, неразрывно с ним связанные), источники дохода местного бюджета (откуда и как берутся средства на решение их вопросов, то что их можно эффективнее использовать) и конечно же понимание своей ответственности и влияния на эффективное сочетание указанных компонентов (т.е. то, что население в итоге ответственно за происходящее и от него зависит качество своей жизни, что только оно своими действиями способно повлиять на эффективность использования местных средств), принимает угрожающие масштабы. Много говорится о нехватке местных финансов, вследствие которых местные структуры не справляются с объемом возложенной компетенции, о нехватке квалифицированных кадров.
Но это лишь одна сторона, прибавляя к данной проблематике коррупционные составляющие в использовании местных финансов и иного имущества, а также произвол руководящих – «влияющих» должностей ставится под большой вопрос в принципе эффективность и целесообразность всего внедрения идей бюджетного федерализма.
В этой связи настоящий период является чрезвычайно важным и сложным в истории России, поскольку мы в настоящей работе уже видели попытки внедрения разграничения публичной власти, повышения ее эффективности (например, период правления Александра II), которые оказались недостаточно удачными.
С учетом изложенного, на современном этапе необходима грамотная государственная и общественная политика, направленная на всеобщее осознание народом существующих реалий относительно понимания своей ответственности и активное включение в эффективное использование идей бюджетного федерализма.
Необходима общая консолидация по решению населением своих вопросов, активное включение во всеобщий общественный контроль за эффективным использованием властью местных средств, за наведение порядка и внедрением в повседневную жизнь в работе, общественной жизни принципов справедливости, честности, порядочности, трудолюбия. Основной опасностью эффективного внедрения и использования идей бюджетного федерализма являются неграмотность населения и пассивная гражданская позиция. В этой связи представляется возможным и обоснованным внедрение следующих механизмов, необходимых для общества:
1) всеобщее обязательное изучение (чтение) литературы по вопросам местного значения. Возможно написание небольшой по объему и понятной, может быть немного пропагандистской, но с уклоном на самоосознание населением своей ответственности за происходящее, литературы о роли местного самоуправления, возможностям населения в его участии, объяснение финансовых сторон существования местного самоуправления, взаимодействия с центральной властью, способы повышения эффективности использования местных средств, что повлечет заинтересованность населения и повысит эффективность публичного управления;