Файл: Бюджетный федерализм в Российской Федерации.pdf

2) всеобщие общественные собрания либо всеобщее участие посредством современных средств коммуникаций (например, в сети Интернет) в обсуждении происходящего в муниципальном образовании. Конечно же наиболее действенным данный механизм может быть только в небольшом по территории муниципальном образовании, где «все друг друга знают».

Целью таких собраний является общественное порицание и опять-таки участие в общественной жизни, осуждение непорядочных, антинравственных поступков, о которых все знают, но никто не говорит (например, директор школы выписывает премии некоторым постоянным преподавателям, а впоследствии осуществляется «дележ» данной премии; орган местной администрации, занимающийся ремонтом и строительством местных учреждений, отмывает бюджетные средства – договоры с афеллированными организациями, некачественная работа и прочее) – тем самым в обществе формируется здоровый, уважающий, справедливый климат;

3) активное участие в эффективном использовании средств местного бюджета (например, ремонт школы, народ, зная финансовые механизмы его осуществления, предлагает наиболее оптимальное решение по цене и качеству, осуществляется экономия средств, которую возможно использовать на иные цели, вопросы местного значения);

4) возможно целесообразно введение института финансового поощрения граждан, предлагающих способы и методы повышения эффективности использования публичных средств, разоблачающих финансовые махинации и злоупотребления со стороны должностных лиц как государственных (муниципальных) структур, так и бизнес-структур.

2.2. Российский и мировой опыт бюджетного федерализма

Современный этап бюджетных и налоговых реформ в Российской Федерации характеризуется высокой динамичностью. За период реформ приняты многочисленные поправки по совершенствованию отдельных видов налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой и бюджетной систем, направленные на формирование рациональной системы налогообложения и межбюджетных отношений.

Насущность проблемы построения эффективной модели бюджетно-налогового федерализма в России обусловлены двумя причинами: во-первых, необходимостью сбалансирования бюджетной нагрузки между субъектами бюджетных отношений, характеризующихся как реципиенты и доноры; во-вторых, оптимизацией и рациональной децентрализацией налоговых прав субъектов Федерации и местных органов самоуправления.

---

Однако и сами современные теории бюджетного и налогового федерализма пока не представляют собой комплексной системы знаний, позволяющих практически воплощать более конструктивные организационно-правовые и организационно-экономические образцы по структуре, принципам и механизмам функционирования российской модели федерализма. По нашему мнению, следует разграничивать однозвучные понятия, в основе которых лежит разное содержание. К таковым следует отнести понятия «бюджетный» и «налоговый федерализм». Важно изначально видеть разницу базовых понятий - «федерализм» и «федерация». Мы считаем, что категория «федерализм» понимается шире, чем «федерация». Федерализм в данном случае предполагает наличие обособленных, но взаимосвязанных звеньев налоговой системы страны, способных обеспечить на достаточном уровне финансирование расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти.

Иначе говоря, наличие имущественных прав (расходных полномочий) субъектов Федерации и местных органов самоуправления должно быть подкреплено соответствующими налоговыми правами. Государственное устройство федеративного типа предполагает реализацию принципов разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, вытекающая отсюда необходимость формирования эффективной трехуровневой бюджетной системы с наделением каждого уровня самостоятельными, адекватными полномочиям, источниками доходов, создание дееспособной системы межбюджетных отношений.

Есть и другие определения бюджетного федерализма с подчеркиванием некоторых аспектов этого финансового механизма государства с разделением полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Поэтому определение бюджетного федерализма можно представить как разграничение бюджетных полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также распределение доходов и расходов между бюджетами разных уровней.

У истоков понимания бюджетного федерализма стояли зарубежные исследователи, которые хотели применить соответствующую бюджетную систему к федеративному государству. Большой вклад внес американец Ч.Чибу, который больше всего уделил внимание местному муниципальному управлению с точки зрения бюджета. Другие специалисты Р.А. Масгрейв и У.Оутс ещё больше популяризировали федерализм в бюджетных отношениях между штатами.

---

Шведские экономисты К.Виксель и Э. Линдалл впервые представили идеи неразрывного рассмотрения таких понятий, как «налогообложение» и «общественные расходы». Также весьма важны исследования канадца П. Расселя, который характеризовал бюджетный федерализм через такие понятия, как «трансферт богатства путем уравнительных платежей от провинций на места».

Другой американец К.Шоуп определяет бюджетный федерализм как «фискальную пирамидальную координацию», приблизив вплотную понятия бюджетного и налогового федерализма, которые выступают как две стороны одной медали. Поэтому очень важно, чтобы в основе желанного бюджетного федерализма были не трансферты, субсидии и субвенции федерального бюджета, а вполне состоятельный налоговый федерализм регионов для формирования независимого (или с минимальной дотацией) бюджета. Из всех исследований зарубежных и отечественных специалистов можно выделить две разные модели бюджетного федерализма.

По мнению Е.А. Морозовой, это «раздельная» или двойная (американская) модель федерализма (существует в Канаде, Индии, США, Пакистане) и «кооперативная» (германская) модель. К германской модели бюджетного федерализма относят Австрию, Германии, Швейцарии и др. Отличие от разделенного федерализма в германском (кооперативном) федерализме доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. При кооперативном федерализме участники бюджетных отношений всегда решают вопросы на совещательных, согласительных процедурах.

Таким образом, расхождения в моделях заключаются в том, что:

1. «Американская модель» (или «раздельная модель федерализма») предполагает, что доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных «закрепленных» налогов. Поэтому, значительно бỏльшая часть федеральных налогов, согласно установленной схеме, поступает преимущественно в федеральный бюджет, а налоги штатов поступают в бюджеты отдельных штатов, местные налоги - в местные бюджеты.

2. «Германская модель» (или «кооперативная модель федерализма») имеет некоторые сложности в связи с механизмами оставления части налогов на местах. Здесь, как мы и указывали выше, доходы бюджетов на всех уровнях формируются преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых федеральных налогов. В России пошли по пути «германской» модели бюджетного федерализма, но до сих пор российский вариант этой модели остаётся недостаточно неэффективной. Финансовым характеристикам межбюджетных отношений в Российской Федерации представляет, естественно, отличающуюся модель от других государств.

---

Здесь межбюджетные отношения настолько сложны, что надо начинать укреплять ее, начиная с налогового федерализма, как основы бюджетного федерализма.

Анализ современной российской модели бюджетного федерализма позволяет нам характеризовать его, как сочетающий в себе и сильный централизм вертикали бюджетного распределения (с нереально большой натяжкой называть федерализмом), и сочетание законодательно установленных разграничений свободы в налогах, и бюджетов регионов и местного самоуправления.

Однако недостаток собственной налоговой базы формирования бюджетов второго (регионального) и третьего (местные) уровней не позволяют быть независимыми или федеративно равнозначными, а потому всегда нижние уровни бюджета находятся в зависимости у федерального центра. В системе российской вертикальной модели, где в механизме бюджетных отношений кроется проблема, исходящая из самой основы, т.е. налоговой политики, при которой субъекты федерации сохраняют дефицит своих бюджетов в пределах от 30 до 50%, а на местном уровне ещё выше – от 70 до 90%.

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета в 2012–2016 гг.^[33]

	2012	2013	2014	2015	2016
Доходы федерального бюджета	12 853,7	13 019,9	14 496,1	13 272, 8	13 738,5
Расходы федерального бюджета	12 895,0	13 300,0	14824,1	15213,0	16098,6
Дефицит федерального бюджета	- 41,3	-280,0	-328,0	-1 940,2	2 360,1

Современное состояние и динамика федерального бюджета говорит также о продолжающихся трудностях и дефиците государственного бюджета. Так, в федеральной бюджетной системе РФ на 2016 год произошло заметное снижение доли доходов федерального бюджета по отношению к

ВВП (с 20,9% в 2012 году до 17,5% в 2016 году), а также сократился общий объем расходов федерального бюджета до 20,5% ВВП^[34]. Основные параметры федерального бюджета РФ в процентах к ВВП представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Доходы, расходы и дефицит федерального бюджета РФ, % ВВП

---

Динамика основных параметров бюджетной системы РФ на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП. Для обеспечения выполнения принятых расходных обязательств субъектов РФ сформирована следующая система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (таблица 2).

Таблица 2

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 – 2016 годы

Наименование	2013 год	2014 год		2015 год		2016 год
		проект	Темп роста к 2013 г., %	проект	Темп роста к 2014 г., %	проект	Темп роста к 2015 г., %
Межбюджетные трансферты	1 393,5	1 308,8	93,9	1 303,9	99,6	1 309,0	100,4
в том числе:
дотации	603,0	603,3	100,0	615,2	102,0	664,5	108,0
субсидии	484,6	300,4	62,0	291,3	97,0	242,6	83,3
субвенции	250,6	318,1	126,9	313,6	98,6	320,0	102,0
иные межбюджетные трансферты	55,3	87,0	157,3	83,8	96,3	81,9	97,7

Общий объем межбюджетных трансфертов на 2014 год составил 1 308,8 млрд. рублей, в том числе дотации - 603,3 млрд. рублей (46,1% от общего объема трансфертов), субсидии - 300,4 млрд. рублей (23,0%), субвенции - 318,1 млрд. рублей (24,3%), иные межбюджетные трансферты - 87,0 млрд. рублей (6,6%).

Почти две трети общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета в 2016 - 2018 годах составляют (ОНБП):

• межбюджетные трансферты;
• расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения установленных функций;
• расходы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Таким образом, реализация принципа федерализма и тенденция к определенной децентрализации налоговой системы являются важнейшим элементом налоговой политики. Можно сказать, что вопрос о налоговых полномочиях является одним из приоритетных для налоговой политики, от решения которых зависит построение качественной модели налогово-бюджетного федерализма и, соответственно, эффективность деятельности органов власти разных уровней.

---