Файл: Компетенции и компетентность современных специалистов и менеджеров.pdf

б) устойчивый вид деятельности;

в) юридические действия;

г) материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.);

д) финансово-денежные средства;

е) государственные и иные институты, органы, организации;

ж) руководители и должностные лица;

з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).

Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и отличают компетенцию разных субъектов права. Возможная их детализация вполне допустима и предполагает строго очерченные легальные рамки во избежание путаницы в деятельности государственных и общественных структур.

Второй элемент компетенции - властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется - и теоретически, и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах.

Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица.

В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе.

После этих пояснений выделим наиболее типичные полномочия с обусловленным операциональным делением - видовые и более конкретные полномочия:

а) руководит - полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий;

б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает часть конкретных полномочий;

в) решает - устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений:

- независимо (самостоятельно);

- по согласованию;

- совместно;

- предварительно;

- рекомендательно;

г) участвует - формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества и т.п.), содействие;

д) нормирует - введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов. Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль – как предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации компетенции в целом, о чем подробнее будет сказано далее;

---

е) организует - создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует;

ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию;

з) указывает - отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий;

и) координирует - объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение;

к) контролирует - проверка, ревизии, отчеты, информации:

Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных субъектов компетенции. Причем здесь особенно важна точная мера дробления полномочия, т.е. легальная операционализация;

л) запрещает - отменяет, признает недействительным, приостанавливает.

Весьма важным является понятие субъектов компетенции. К ним относятся управомоченные институты (структуры) и лица, которые вправе и обязаны действовать в пределах определенной сферы на основе установленных полномочий. Осуществление ими полномочий всегда означает возникновение компетенционных правоотношений. Основанием служат прежде всего нормативные цели (задачи) и вышеназванные элементы компетенции как постоянно и непрерывно осуществляемые. Конечно, отдельные ситуации (в том числе имеющие юридическую характеристику) побуждают применять те или иные полномочия, принимать конкретные решения и т.п. Здесь юридический факт служит основанием для компетенционных правоотношений.

Раздельные характеристики компетенций не должны создавать впечатления об их автономизации. Объемность публичных интересов не позволяет дробить их искусственно, допуская «чехарду» компетенций. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу «целого и части» или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны.

В самом деле. Народ как источник власти обладает ее высшей мерой и в качестве носителя суверенитета концентрирует основные публичные функции. Они распределяются в гражданском обществе между государством и другими институтами как по сферам, предметам ведения, так и главному полномочию - степени обязательности. Субъекты государства, выражая социальные интересы территорий, должны развиваться согласованно и обладать самостоятельностью в решении своих дел.

К субъектам компетенции относится государство, а его международная правосубъектность позволяет вести речь о международных организациях и межгосударственных объединениях. Далее, следует выделить в качестве субъектов компетенции различные государственные институты и органы. К ним можно отнести и местное самоуправление как институт народовластия. Есть достаточные основания и для выделения публичных учреждений, оказывающих публичные услуги. Ведь не только субъекты права как властные структуры являются носителями компетенции. К таковым мы относим структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами, иными нормативными актами, равно как и перечень услуг и характер отношений с клиентами. Эти организации структурно объединены в системы, возглавляемые управленческими органами. Каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может иметь видовое выражение в виде публичных функций, предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей, юрисдикции, публичных услуг.

---

В рамках теории компетенции вполне оправданно рассматривать компетенции корпоративных структур. Угол зрения определяется, во-первых, влиянием выбора понятий этой теории; во-вторых, государственной регуляцией обязательных элементов корпоративных компетенций; в-третьих, каналами государственно-правового влияния. И при этом субъекты корпоративных компетенций обладают наибольшей самостоятельностью в ее установлении.

Обобщением сказанного служат следующие общекомпетбнционные принципы^[6]:

а) построение отдельной компетенции как части целого;

б) гарантирование самостоятельной компетенции;

в) обеспечение «взаимопереходов» компетенций и их согласованности;

г) регулирование взаимовлияний компетенций.

В реальной практике накопление изменений в содержании и методах деятельности субъектов компетенции может повлечь за собой изменение более общих предметов ведения. Перемены государственных задач, например в условиях создания межгосударственных объединений, служат первопричиной изменений в предметах ведения и объеме полномочий всех или многих госорганов. Подобные импульсы в публичной сфере нужно своевременно улавливать и реагировать на них.

Обоснованное соотношение компетенций достижимо при соблюдении еще одного важного условия. Мы имеем в виду комплексное использование для этой цели доктрин и норм разных отраслей права. Ограничение одной отраслью дает лишь небольшой видимый эффект, поскольку организация власти и управления и .регулирование основных сторон деятельности субъектов права должно покоиться на прочном юридическом фундаменте.

Теория компетенции является достоянием преимущественно юридической науки. Ее «капитал» - это исследуемые явления и тенденции в сфере нормативного и фактического содержания деятельности субъектов права, это способы правового воздействия на них, это система научных понятий. Можно выделить три группы понятий теории компетенции:

а) понятия, исключительно или преимущественно используемые ею, — компетенция (с видовыми понятиями сообразно субъектов права), цели, предметы ведения, полномочия, решения как правовые акты, юридические и фактические действия, разногласия и споры о компетенции, нарушения компетенции;

б) понятия из других отраслей права - субъекты права, виды государственных органов, система правовых актов, государственные служащие и должностные лица и т.д.;

в) понятия, применяемые в смежных областях научного знания.

---

Экономическая наука привносит понятия экономики и ее отраслей, собственности и т.д.; политология - понятия политических институтов, политической деятельности и т.д.; социология - массового, группового и личного поведения, взаимоотношений социальных слоев и т.д.; психология - установки, мотивы и т.д.

Умелое применение этих понятий в их взаимосвязи позволяет правильно познавать компетенционные процессы. Исходя из сказанного, можно считать положения теории государства и политологии базовыми для понимания природы публичных функций в обществе и государственных функций, включая нормы международного права. Конституционное право служит основой для характеристики разделения государственных дел по уровням. Административное право позволяет понять механизм компетенции в системе исполнительной власти, а его сочетание с нормами трудового права - права, обязанности и ответственность должностных лиц и государственных служащих. Муниципальное право - ключ к пониманию компетенции на уровне местной власти. «Тень» уголовного права - вдали.

Следовательно, системный подход к компетенции выражается прежде всего в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения общественных и государственных задач. Своего рода иерархичность субъектов объясняется расчленением целей на подцели, стратегические, тактические и конкретные задачи. Каждый субъект занят их решением в пределах последовательности сужающихся сфер деятельности, каждая из которых представляет «маленькую матрешку в большой». Правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка. Это - базовое понятие публичного права, но определяющее жизнедеятельность не только субъектов публично-правовых, но и частноправовых отношений. Оно признается и устанавливается прежде всего нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах (положениях и т.п.). Реализуется же компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение считаем важным для правоприменительной практики.

Уместно обратить внимание еще на один аспект компетенции, а именно на ее универсальность. Будучи, как отмечалось, «произведением» норм публичного права, с компетенцией органов как явлением «встречаются», соприкасаются не только субъекты публично-правовых отношений. Хотя, казалось бы, это вполне объяснимо. Нет, с компетенцией как юридическим явлением соприкасаются и субъекты частноправовых отношений – граждане в сфере осуществления личных и иных прав, юридические лица - коммерческие и некоммерческие организации. Они выступают участниками отношений, регулирование которых является предметом ведения и полномочий различных субъектов компетенции.

---

Вопрос, значимый в практическом и теоретическом отношении, заключается в том, какую роль играют здесь субъекты частного права. Можно выделить несколько их типичных ролей. Во-первых, право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями и жалобами. На них должна последовать реакция органов, обязанных их рассматривать, решать, действовать. Есть процедуры (в Семейном кодексе и др.), но эффект их невысок из-за проявлений бюрократизма и т.п.

Во-вторых, право граждан и юридических лиц на получение информации о деятельности органов и принимаемых ими решениях. Без этого трудно рассчитывать на законопослушное поведение, поскольку юридическая неосведомленность порождает ошибки и пассивность. «Закрытые» органы и должностные лица склоняются к коррупции. Между тем в законах об охране окружающей природной среды, в Налоговом кодексе и др. закреплены обязанности органов по информированию, но их нередко игнорируют. К сожалению, в положениях о министерствах и ведомствах, департаментах и др. эти обязанности почти не выделены.

В-третьих, государственные органы, должностные лица и служащие обязаны должным образом реагировать на случаи нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В соответствии с судебными и иными правозащитными процедурами не только рассматривать и разрешать соответствующие дела в рамках своей юрисдикции, но и консультировать, помогать в нахождении средств правовой защиты.

В-четвертых, граждане и юридические лица могут становиться в определенных случаях партнерами субъектов компетенции. Так, согласно ст. 124 и 125 ГК РФ субъекты конституционного и административного права - Российская Федерация и ее субъекты, государственные органы и муниципальные образования - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Договорные отношения коррелируют тем элементам компетенции федеральных и региональных органов, которые допускают партнерские отношения. Довольно распространенными являются договоры и соглашения по социально-экономическим вопросам между министерствами, главами администраций, с корпорациями и акционерными обществами.

В-пятых, граждане и юридические лица чаще всего выступают в роли правообязанных, когда в процессе реализации компетенции на них распространяются императивные нормы. В то же время компетенционные нормы могут быть и рекомендательными, когда примерные положения и методические рекомендации, типовые формы документов служат нормативным образцом для участников публично-правовых и частноправовых отношений.

---