Файл: Роль финансовых органов в управлении государственными и муниципальными финансами.pdf

Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджет­ным кодексом РФ, федеральными законами «О бюджетной классификации Российской Федерации», «О бухгалтерском учете», о федеральном бюджете на соответствующий год и другими федеральными законами.

В настоящее время российское законодательство не содержит легального определения финансового контроля.

Вместе с тем понятия отдельных видов государственного финансового контроля закреплены в ряде законодательных актов.

Так, в ст. 82 Налогового кодекса РФ раскрывается по­нятие налогового контроля. В ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» со­держится понятие валютного контроля [4].

В Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) и в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О вне­сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера­ции и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - № 252-ФЗ) были внесены существенные изменения, которые усовершенствовали законодательство в сфере бюджетного государственного и муниципального финансового контроля.

Нельзя не отметить, что в БК РФ отсутствует содержа­тельное определение государственного финансового кон­троля. Кроме того, интересы государства в области финан­сов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная дея­тельность касается также налоговой, таможенной, банков­ ской сферы.

Если рассматривать финансово-контрольную деятельность в качестве функции государственного управ­ления финансами, необходимо сказать и о том, что все органы власти, так или иначе, исполняют данную функцию, более того, она носит общественный характер.

Правовое регулирование государственной финансово­-контрольной деятельности имеет существенное количество пробелов, что влияет на качество и эффективность прове­дения самого контроля.

В посланиях Президента Российской Федерации неодно­кратно определяются задачи, направленные на разрешение проблем по осуществлению государственного и муниципаль­ного финансового контроля, четкому разграничению компе­тенции и ответственности органов государственного и му­ниципального контроля, устранению параллелизма и дубли­рования в их работе.

Но нельзя говорить о полной стагнации правовой регла­ментации государственного финансового контроля.

Так, на­пример, предпринимаются определенные усилия по оптими­зации действующего законодательства.

В феврале 2011 г принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в апреле 2013 г. - новый Федеральный закон № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а в июле 2013 г. - Федеральный закон № 252-Ф З «О внесении изм енений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанные нормативные правовые акты направлены в об­щем виде на значительное изменение системы финансово­го контроля в России, а в частности на эффективное право­вого регулирование непосредственно государственного финансового контроля.

Помимо указанных новых актов, необходимо отдельно сказать о том, что база правового регулирования государ­ственного финансового контроля состоит из большого числа разноуровневых правовых предписаний и ее сложно назвать организованной системой.

Контрольная деятель­ность в Российской Федерации подпадает под регулирова­ние значительного числа законов, указов, постановлений, которые зачастую находятся во взаимном противоречии друг с другом, внося элементы дезорганизации либо порождая за собой большее число пробелов в сфере регулирования областей экономической деятельности.

Прежде всего это проявляется в несогласованности нормативно-правовых актов, нечеткости формулировок, отсутствии конкретных механизмов взаимодействия.

Одной из первоочередных задач в области регулирования государственного финансо­вого контроля должно стать упорядочение и систематизация уже существующих нормативных документов в области финансового контроля.

Как пишет С.И. Зубакин, [11] бюджетный контроль является государственным финансовым контролем, который осущест­вляется в бюджетной сфере [11].

Законодатель определил финансовый контроль, упоминаемый в БК РФ и бюджетном законодательстве в целом, как государственный финансо­вый контроль. Как логично следует из суждения В.Е. Рябовой, цели и функции государственного аудита значительно шире, в от­личие от государственного финансового контроля [13]. В содержание государственного аудита, помимо финансового контроля за своевременным и законным расходованием государственных средств, входит оценка эффективности и целесообразности использования государственных средств; оценка обоснованности доходных и расходных статей про­екта бюджета; финансовая экспертиза проектов норматив­ных актов, в которых предусматриваются дополнительные расходы государственных средств; анализ выявленных отклонений от установленных бюджетных показателей и выработка практических рекомендаций по оптимизации бюджетного процесса в общем и, кроме того, оценка соци­ально-экономических прогнозов и долгосрочных проектов.

В отличие от государственного аудита традиционный фи­нансовый контроль не решает подобных задач, отсюда можно сделать вывод, что задачи финансового контроля являются частным, а задачи государственного аудита мож­но определить как целое.

На основании вышеизложенного можно сделать следу­ющие выводы.

Финансово-контрольная деятельность в России реали­зуется, прежде всего, посредством закрепленной в законе деятельности уполномоченных государственных органов по оценке бюджетного процесса, инвестиционных программ, а также по надзору и проверке органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, организаций и их объединений, в целях проведения соответствия по целево­му назначению, рациональности, полноте и своевремен­ности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов в процессе их формирования и расходования, выявления нарушений принципов законности и эффективности финансово-хозяй­ственных операций и правил их фиксирования в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с госу­дарственным бюджетом и бюджетам и государственных внебюджетных фондов, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов госу­дарственного бюджета.

Одним из важнейших условий эффективности проведе­ния государственного финансового контроля в бюджетной сфере должна стать четкая и слаженная работа системы его органов, при соблюдении принципов Лимской деклара­ции - важнейших принципов контроля, которая была при­нята Конгрессом Международной организации высших ор­ганов финансового контроля (ИНТО САИ) в 1977 г., насчитывающей 186 счетных палат мира. Путем дополнения БК РФ тремя статьями (ст. 268.1, 269.1, 269.2) произошло разде­ление полномочий органов внешнего и внутреннего госу­дарственного (муниципального) контроля.

Бюджетные правоотношения в сфере государственного (муниципального) контроля объективно нуждались в ре­формировании. Изменения, которые затронули бюджетное и административное законодательство в сфере урегулиро­вания бюджетных правоотношений и государственного (муниципального) контроля, а именно: упорядочение понятийного аппарата, закрепление объектов и методов госу­дарственного (муниципального) контроля, разграничение полномочий между органам и внешнего и внутреннего госу­дарственного (муниципального) контроля, по мнению авто­ра исследования, безусловно призваны усовершенствовать, упорядочить использование и расходование бюджетных средств, минимизировать их неправомерное и нецелевое использование.

Кроме того, одним из важнейших инстру­ментов финансового контроля является применение санк­ций за бюджетные правонарушения и их изменения в сто­рону увеличения, что позволит осуществлять действенный и эффективный финансовый контроль за использованием бюджетных средств. Представляет большой интерес предложение о разра­ботке и принятии Федерального закона «О системе государ­ственного контроля», изложенное в докладе Института го­сударства и права РАН на Международной конференции в РСПП «Система государственного контроля в сфере эконо­мической деятельности: зарубежный опыт и пределы его применения в России».

Авторы видят новый закон как кон­кретизацию предлагаемого ими «закрепления в Конституции Российской Федерации статуса вневедомственного государ­ственного контроля в качестве самостоятельной (четвертой) ветви государственной власти».

Итак, следует еще раз подчеркнуть наличие проблемы правового регулирования государственной финансово-кон­трольной деятельности. Своевременному и полноценному финансовому контролю препятствуют несогласованные действия контролирующих органов, нескоординированность усилий между государственными органам и контроля, от­сутствие единой информационной базы.

Одним из важней­ших направлений государственных реформ в Российском государстве должно стать придание актуальности вопросам правовой регламентации и организации эффективной си­стемы государственного финансового контроля в целях предотвращения усиления позиций теневой экономики.

3.2 Направления развития нормативно-правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации

Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики.

Исследование государственного финансового контроля и проблем его правового регулирования в настоящее время приобретает особую актуальность.

Развитие бюджетного федерализма, применение новых методов бюджетирования: программный бюджет, новые формы финансового обеспечения государственных услуг – ярко высветили ряд серьезных организационных проблем в данной сфере. Они связаны с отсутствием правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля, отвечающего международным принципам и стандартам, а также конституционным основам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти.

Нет достаточной четкости в разграничении полномочий органов государственного финансового контроля как по горизонтали (т.е. между органами государственного финансового контроля публично-правового образования), так и по вертикали (т.е. между органами государственного финансового контроля разных публично-правовых образований).

Требуют совершенствования основные подходы к организации и осуществлению самой контрольной деятельности:

• усиление роли контроля за эффективностью использования бюджетных средств;
• развитие систем внутреннего контроля и финансового аудита главных администраторов бюджетных средств;
• разработка методик тестирования качества систем внутреннего контроля;
• внедрение методик антикоррупционной безопасности и т.д.

Сегодня важно усилить взаимную ответственность государства и личности в бюджетной сфере.

Эффективный финансовый контроль является важнейшей составляющей процесса укрепления доверия общества и государства, средством достижения благосостояния человека и стабильности публичной власти.

Задача комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля с учетом конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления была поставлена в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

Одной из мер, направленных на реализацию данной Программы стало принятие Закона о внесении комплексных изменений в Бюджетный кодекс в части госфинконтроля (от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ).

Основными направлениями изменений, предлагаемых этим законом, являются:

– организация действенного контроля за эффективным использованием бюджетных средств;

– введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

– разграничение полномочий между органами государственного и муниципального финансового контроля;

– уточнение бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;

– исключение возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов;

– определение на законодательном уровне методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля;

– приведение системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ);

– установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства РФ.

Согласно предлагаемым изменениям под государственным (муниципальным) финансовым контролем понимается финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.