Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Согласно Конституции Российской Федерации,^[1] местное самоуправление признается как особая форма реализации народом своей власти, и обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, учитывая исторические и местные традиции. Но, как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на то, что местное самоуправление как уровень власти является самым близким к населению^[2].

Органы местного самоуправления являются элементами политической структуры общества, а также одной из форм народовластия и политико-правовым институтом, могут выступать в качестве фактора, способного задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом^[3].

Важно отметить, что современный период формирования местного самоуправления в России отмечен проведением его глобальной реформы, являющийся частью проводимой реорганизации всей публичной власти в стране. Сейчас ведется поиск самой совершенной модели функционирования местного самоуправления, которая могла бы обеспечить оптимизацию укрепления Российской Федерации и ее единство. Проводятся масштабное разграничение предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между государственной и местной властью.

На основании вышесказанного видим, что актуальность выбранной мной темы курсовой работы не вызывает сомнений.

Цель работы - рассмотреть сущность и современные проблемы методов и форм организации контроля за деятельностью органов муниципального управления в Российской Федерации.

Задачи проведенного исследования:

- рассмотреть особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления;

- отразить муниципальный контроль;

- исследовать ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением;

- проанализировать проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- выявить актуальные проблемы Проекта закона об основах государственного и муниципального контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Предметом исследования являются правовые нормы, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Информационную базу исследования составили законодательные акты РФ, материалы российской печати, а также иные документы, опубликованные в различных изданиях сети «Интернет», в справочно-правовых системах «Гарант», «Консультант плюс».

Методология исследования. В процессе проведения данного исследования были использованы: всеобщий диалектико-материалистический метод, методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, социально-философский, логический, исторический и другие методы научного познания.

Структура данного исследования включает в себя введение, две главы, объединяющих пять параграфов, заключение и список использованной литературы.

1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

1.1. Особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления

С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[4] деятельность органов местного самоуправления стала основным объектом государственного контроля (надзора). Правоприменительная практика пошла по противоречивому пути - в одних случаях органы местного самоуправления рассматривались как юридические лица и на них распространяли действие данного Закона, но в большинстве случаев - нет^[5].

Ситуация становилась все более острой, увеличилось количество жалоб на действия органов государственного контроля (надзора). В результате было проведено совместное заседание Генеральной прокуратуры и Минрегиона России (2010 год), заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ (2013 год), а также многочисленные заседания, проводимые иными федеральными органами государственной власти. Один из обсуждавшихся вопросов - стоит ли распространить на органы местного самоуправления действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» либо отношения органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами должны регулироваться иначе^[6].

В результате длительных дискуссий в 2013 году были внесены изменения в действующее законодательство; органы местного самоуправления фактически получили определенные гарантии, защищающие их от необоснованного вмешательства в их деятельность контрольно-надзорных органов государственной власти. Среди наиболее существенных поправок следует назвать изменения, внесенные в статью 77 Закона^[7]:

- для органов местного самоуправления были предусмотрены примерно те же гарантии, что и для юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- установлены разумные сроки рассмотрения обращений органов государственного контроля (надзора)^[8];

- установлен запрет дублирования контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней;

- координация деятельности органов государственного контроля (надзора) была возложена на органы прокуратуры;

- органам местного самоуправления предоставлено право не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее была предоставлена либо находится в открытом доступе (например, на сайте органа местного самоуправления);

- органам государственного контроля (надзора) запретили требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования^[9], а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

1.2. Муниципальный контроль

Длительное время контрольные полномочия органов местного самоуправления были обусловлены их полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривался такой вопрос местного значения, как контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Аналогичный подход был сохранен и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10].

В разные годы законами о местном самоуправлении, отраслевыми законами предусматривалось несколько десятков видов муниципального контроля, в том числе земельный, лесной контроль, контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный финансовый контроль, контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и др.^[11]

В статье 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были впервые сформулированы полномочия органов местного самоуправления по организации муниципального контроля. Органы местного самоуправления, кроме, собственно, организации контроля, стали обязаны:

- разрабатывать административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;

- проводить мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности^[12].

В 2011 году в Законе 2003 года появилась специальная статья 17.1, посвященная муниципальному контролю. В ней, в частности, предусматривается, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[13].

Одной из проблем осуществления муниципального контроля является отсутствие четкого правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в случае выявления органами муниципального контроля нарушений закона^[14]. Поскольку органы местного самоуправления сами не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности, они вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия^[15]. Необходимо более четко урегулировать взаимоотношения сторон, установить сроки рассмотрения органами государственной власти материалов по результатам проверок муниципальных органов.

Безусловно, есть примеры того, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию административных комиссий в муниципальных образованиях, однако эта практика не является повсеместной и зависит от усмотрения субъектов РФ.

1.3. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, статьей 74 Закона 2003 года действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе^[16]. Иными словами, в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями - правом одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и правом населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения)^[17].

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ - установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[18]). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная; для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан - это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями - правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.