Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

2. Проблемные вопросы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления и пути их решения

2.1. Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре РФ» (далее - Закон о прокуратуре)^[34], характеризующем предмет надзора за исполнением законов, закреплено, что при осуществлении надзорной деятельности органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы. Данная норма с точки зрения теории прокурорского надзора отражает такую сущностную составляющую, как пределы надзорной деятельности, поскольку призвана не допустить избыточное вмешательство прокурора в те сферы, которые, в соответствии с требованиями законов и вытекающих из них подзаконных актов, закреплены за другими структурами, осуществляющими от имени государства или субъектов РФ функции контроля и надзора. В определенной мере этот тезис актуален и в отношении органов муниципального контроля, реализующих проверочную деятельность в случаях, прямо предусмотренных положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон N 131-ФЗ)^[35] либо нормами законов субъектов РФ, непосредственно возлагающими в порядке передачи полномочий на органы местного самоуправления осуществление государственного регионального контроля (надзора).

Нелишним в контексте рассматриваемого вопроса будет вспомнить основной аргумент противников сохранения за прокуратурой РФ так называемого общего надзора, апеллировавших к широкому кругу контрольно-надзорных органов, представляющих преимущественно исполнительную ветвь власти и предсказывавших неизбежность дублирования в деятельности прокуроров, и соответствующих должностных лиц, что помимо прочего должно было повлечь за собой неэффективные затраты бюджетных средств на обеспечение рассматриваемых функций. И одним из основных предназначений прокуроров виделось сосредоточение их усилий на проверке законности в деятельности органов контроля (надзора), что в последующем нашло свое воплощение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон N 294-ФЗ)^[36], а с 1 января 2014 г. и в ст. 77 Закона N 131-ФЗ.

При этом едва ли уместно отрицать имеющие место проблемы правоприменительного характера в надзорной деятельности прокуроров, имеющей немало примеров нарушения ими, как умышленно, так и в силу недостаточности опыта, требований упомянутой выше нормы о недопустимости подмены других органов. Причины этому явлению в прокурорской системе, да и не только в ней, известны, что периодически побуждает Генерального прокурора РФ расставлять «красные флажки», ограничивающие избыточную активность подчиненных ему прокурорских работников^[37]. Наглядным примером является его Приказ от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»^[38], заменивший указание от 08.08.2011 N 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций».

Вместе с тем в отдельных случаях очевидные предпосылки неизбежного дублирования создаются самим законодателем, что наглядно иллюстрируется редакцией ст. 77 Закона N 131-ФЗ, обновленной с 1 января 2014 г. При этом следует отметить, что в первоначальном виде ч. 1 рассматриваемой статьи формулировала одинаково предмет прокурорского надзора и надзорной деятельности уполномоченных федеральным законом органов, что вызывало в отраслевой науке неоднозначность мнений в идентификации предмета собственно прокурорского надзора. Так, сторонники традиционных взглядов отрицали возможность осуществления прокурорами надзора за исполнением на местном уровне иных, кроме законов, правовых актов. В частности, профессор О.С. Капинус подчеркивала, что «в своей части органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов»^[39]. Напротив, другие авторы^[40] постарались аргументировать правомерность осуществления прокурорами «полноценного» надзора, в том числе за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами соответствующего уровня требований уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов.

В конечном счете законодатель решил разделить предмет прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности, сохранив за прокурорами именно ту сферу реализации полномочий, которая вызывала отмеченные научные дискуссии. В настоящее время, согласно ч. 1 ст. 77 Закона N 131-ФЗ, органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В свою очередь, в ч. 2 рассматриваемой статьи законодатель определил, что государственные контрольно-надзорные органы, включая территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и региональные органы исполнительной власти, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Какие выводы можно сделать из сопоставления приведенных законоположений? Прежде всего следует констатировать, что главная проблема, связанная с разграничением компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора), принципиально не разрешена, а, кроме того, законодатель дал новые поводы для научных дискуссий и неоднозначных подходов в правоприменении.

В первую очередь хотелось бы отметить, что, согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурорский надзор осуществляется за соблюдением Конституции, а не ее исполнением. Поскольку в нашу задачу в рамках настоящей статьи не входит разбор этимологических нюансов понятий «исполнение» и «соблюдение», отметим лишь, что законодателю необходимо было применительно к деятельности прокуратуры сохранять единообразие, предписываемое приведенной нормой. Кроме того, в п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон N 25-ФЗ)^[41] прямо закреплено, что муниципальный служащий обязан в первую очередь соблюдать Конституцию РФ. И хотя приведенное в ст. 3 Закона N 131-ФЗ понятие «должностное лицо местного самоуправления» включает в себя помимо муниципальных служащих также и выборных лиц, полагаем правильным использование в предмете прокурорского надзора в ч. 1 ст. 77 названного законодательного акта формулировку «соблюдение Конституции РФ». Это будет в полной мере корреспондировать с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, где среди поднадзорных прокурорам органов и лиц прямо называются органы местного самоуправления и их должностные лица.

Не праздным с учетом сказанного является вопрос о целесообразности включения в предмет деятельности органов государственного контроля (надзора) проверки на местном уровне исполнения (либо соблюдения) Конституции РФ. По нашему мнению, подобные проверки с оценочной точки зрения весьма сложны даже для прокуроров, по умолчанию с учетом наличия у них базового юридического образования обладающих более серьезными познаниями в конституционном праве, нежели должностные лица контрольно-надзорных органов. Нам не известны случаи планирования в органах прокуратуры проверок соблюдения тех или иных норм Конституции РФ. Однако если к прокурору поступает обращение (заявление, жалоба, депутатский запрос и т.д.), то он обязан осуществить необходимые проверочные мероприятия. Правда, Закон о прокуратуре (а по умолчанию в Законе N 131-ФЗ только он) не содержит упоминания о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения Конституции РФ^[42].

Что касается возможности проведения подобных проверок органами государственного контроля (надзора), то полагаем закрепление за ними данной процедуры избыточным, прежде всего в силу дублирования в этом вопросе прокуроров. Хотя законодатель и оговорился, что пределы такой контрольно-надзорной деятельности охватывают лишь решение органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами вопросов местного значения и осуществление полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами и уставами муниципальных образований, полагаем, что речь в данном случае идет о менее узкой, чем охватывается предметом прокурорского надзора, сфере, а стало быть, имеет место дублирование.

Безусловное совпадение предмета надзора и контрольно-надзорной деятельности присутствует и в вопросе проверок исполнения требований федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов. Единственное расхождение имеет место в отношении последней категории из указанных в перечне правовых актов, поскольку прокурорам предписано проверять исполнение всех муниципальных правовых актов, а не только нормативных. Кроме того, согласно ст. 2 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются помимо прочего по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, что выходит за рамки задач, поставленных в ч. 2 ст. 77 указанного законодательного акта перед органами государственного контроля (надзора), а ведь именно они и должны были бы проводить подобные проверки.

Таким образом, за рамками прокурорского надзора остается проверка законности исполнения органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Немаловажным является вопрос о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения. Здесь фактически при более широком предмете надзора прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вправе вносить представление об устранении нарушений только закона (федерального либо субъекта РФ). Права на подобное реагирование по фактам выявленных нарушений иных правовых актов, включая Конституцию РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, которые прямо не называются таковыми, у прокуроров в настоящее время нет. Данное обстоятельство можно исправить двумя способами:

1) сократить предмет надзора до рамок, предписываемых п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Можно предположить, что по прошествии определенного периода правоприменительной практики к этому вопросу законодатель вернется. Но в любом случае не решенным остается вопрос о реагировании на нарушения (несоблюдение) Конституции РФ;

2) дополнить ч. 1 ст. 77 Закона N 131-ФЗ положением, позволяющим прокурору вносить представление об устранении нарушений не только законов, но и иных правовых актов, исполнение которых им проверяется на муниципальном уровне. Такой вариант будет более приемлем для законодателя, поскольку позволит ему лишь подкорректировать свою позицию, не признаваясь в допущенной стратегической ошибке, связанной с возложением на прокуроров достаточно широкого круга вопросов, что при сохранении имеющей место штатной численности прокурорских работников и возможной активизации обращений граждан и иных субъектов в прокуратуру с учетом специфики ст. 77 Закона N 131-ФЗ может заставить прокуроров забыть о выполнении многих других задач.

Следует предположить, что практика прокурорского надзора пойдет по пути оптимизации усилий, когда с учетом положений ч. 2.6 ст. 77 Закона N 131-ФЗ прокуроры будут при наличии оснований поручать проведение внеплановых проверок по фактам нарушения иных, кроме законов, правовых актов органам государственного контроля (надзора), причем в отдельных случаях оставляя окончательный ответ за собой, а в других - отправляя материалы для полноценной проверки с контролем либо без такового. При этом основные усилия будут сосредоточены на оценке эффективности деятельности соответствующих органов контроля (надзора). По сути, на подобную стратегию нацеливает п. 10 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»^[43], предписывающий в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля ставить вопрос об ответственности их руководителей.