Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

В свою очередь, к полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального контроля (надзора) относятся:

- реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора) при осуществлении муниципального контроля (надзора);

- организация и ведение муниципального контроля (надзора) в пределах территории муниципального образования;

- осуществление федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по ведению которого наделены органы местного самоуправления;

- проведение мониторинга эффективности осуществления муниципального контроля (надзора);

- иные полномочия.

Соответствующие виды муниципального контроля (надзора) к вопросам местного значения муниципального образования относятся согласно федеральному закону, определяющему общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Вывод по 2 главе.

Право государства контролировать деятельность органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов при выполнении порученных задач сводится к обеспечению законности, допуская дублирование между федеральными органами государственной власти. Впрочем, Закон устанавливает запрет на дублирование контрольных полномочий лишь в отношении органов государственной власти различного уровня.

Мониторинг деятельности по взаимодействию органов прокуратуры и органов муниципальной службы показывает о присутствии ряда проблем, возникающих при реализации сотрудниками прокуратуры надзорных полномочий. Так, некоторые из потребованных органами прокуратуры сведений информационного характера могли быть получены из других источников, в том числе на официальных сайтах органов муниципалитета.

Одной из причин возникновения негативных последствий является правовое регулирование вопросов государственного административного контроля по отраслевому принципу в отсутствие единых базовых начал. В этой связи предлагается подготовить проект Федерального закона «О государственном административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления», содержащий:

– четкие определения дефиниций «государственный административный контроль», «контроль за законностью», «контроль за целесообразностью при решении порученных органам местного самоуправления задач», «предмет контроля», «формы осуществления контроля» и т.д.;

– цели и принципы контрольно-надзорной деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства государства и значимости интересов муниципального образования для сохранения баланса государственных и муниципальных интересов, полного запрета на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в целях сокращения бюджетных расходов;

– перечень контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков; формы проведения проверок; порядок организации проверок и оформления результатов контроля; условия использования результатов контроля для привлечения виновных лиц к гражданско-правовой, административной и конституционно-правовой ответственности;

– условия взаимодействия иных контролирующих органов государственной власти при осуществлении проверок с органами прокуратуры;

– алгоритм восстановления нарушенных прав, включая возмещение ущерба, с установлением обязанности органов местной власти информировать население о принятых мерах по результатам проверок;

– единые требования к содержанию отчетов органов государственной власти о результатах проверок для агрегации и обработки полученных статистических данных, оценки результативности контрольных мероприятий и формирования предложений по совершенствованию федеральной государственной политики.

Для повышения эффективности государственного контроля предлагается создать государственную информационную систему с целью автоматизации следующих управленческих процессов:

– формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и институтами гражданского общества;

– формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках, мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического развития РФ.

Изложенные положения позволяют признать необходимым совершенствование нормативно-правового регулирования административно-контрольного производства по осуществлению муниципальной контрольной функции.

Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению отчетности об исполнении полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В структуру механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, по нашему мнению, входят административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор.

В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому административный контроль за их деятельностью играет важную роль в создании единой, интегрированной системы публичного управления, преодолевая сложившийся «конституционный разрыв». Одним из последних значимых событий по данной тематике стало заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого были подготовлены и приняты изменения в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако следует констатировать, что в настоящий момент система муниципального управления в государстве во многом еще находится в положении «зародыша». И это в том числе связано с проблемами, которые возникают при попытках практической реализации гражданами его важнейших составляющих, включая институты непосредственной демократии.

Одной из особенностей муниципально-контрольного производства является предмет осуществления муниципального контроля и, как следствие, разработка процессуального порядка его осуществления.

Не менее значимой особенностью производства по осуществлению муниципального контроля является система стадий данного производства и совершаемых административных контрольных процедур уполномоченными органами местного самоуправления и муниципальными служащими.

Традиционно административные регламенты осуществления муниципального контроля выделяют следующие стадии (процедуры) производства муниципального контроля:

1) принятие решения о проведении проверки;

2) направление уведомления о проведении проверки;

3) проведение проверки;

4) оформление результатов проверки и ознакомление гражданина, юридического лица, его руководителя, иных должностных лиц или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его представителя с актом проверки.

Так, можно выделить следующие аспекты административного производства по осуществлению муниципального контроля: производство по осуществлению муниципального контроля является видом административно-процессуального управленческого производства, состоящего из комплекса производств (стадий), в рамках которых реализуется функция муниципального контроля; производство по осуществлению муниципального контроля обладает особенностями, позволяющими выделить их в отдельный вид производств: особенности нормативно-правовой регламентации; предмет муниципального контроля; разработка процессуального порядка его осуществления, т.е. формирование системы административно-процессуальных норм; недостаточная нормативная обеспеченность рассматриваемого вида административных производств в практике деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих; неоднозначна практика разработки административных регламентов осуществления функции муниципального контроля.

Предоставление права местному самоуправлению регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения под свою ответственность сочетается с необходимостью государственного контроля за его деятельностью.

Право государства контролировать деятельность органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов при выполнении порученных задач сводится к обеспечению законности, допуская дублирование между федеральными органами государственной власти. Впрочем, Закон устанавливает запрет на дублирование контрольных полномочий лишь в отношении органов государственной власти различного уровня.

Мониторинг деятельности по взаимодействию органов прокуратуры и органов муниципальной службы показывает о присутствии ряда проблем, возникающих при реализации сотрудниками прокуратуры надзорных полномочий. Так, некоторые из потребованных органами прокуратуры сведений информационного характера могли быть получены из других источников, в том числе на официальных сайтах органов муниципалитета.

Одной из причин возникновения негативных последствий является правовое регулирование вопросов государственного административного контроля по отраслевому принципу в отсутствие единых базовых начал. В этой связи предлагается подготовить проект Федерального закона «О государственном административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления», содержащий:

– четкие определения дефиниций «государственный административный контроль», «контроль за законностью», «контроль за целесообразностью при решении порученных органам местного самоуправления задач», «предмет контроля», «формы осуществления контроля» и т.д.;

– цели и принципы контрольно-надзорной деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства государства и значимости интересов муниципального образования для сохранения баланса государственных и муниципальных интересов, полного запрета на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в целях сокращения бюджетных расходов;

– перечень контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков; формы проведения проверок; порядок организации проверок и оформления результатов контроля; условия использования результатов контроля для привлечения виновных лиц к гражданско-правовой, административной и конституционно-правовой ответственности;

– условия взаимодействия иных контролирующих органов государственной власти при осуществлении проверок с органами прокуратуры;

– алгоритм восстановления нарушенных прав, включая возмещение ущерба, с установлением обязанности органов местной власти информировать население о принятых мерах по результатам проверок;

– единые требования к содержанию отчетов органов государственной власти о результатах проверок для агрегации и обработки полученных статистических данных, оценки результативности контрольных мероприятий и формирования предложений по совершенствованию федеральной государственной политики.

Для повышения эффективности государственного контроля предлагается создать государственную информационную систему с целью автоматизации следующих управленческих процессов:

– формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и институтами гражданского общества;

– формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках, мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического развития РФ.

Изложенные положения позволяют признать необходимым совершенствование нормативно-правового регулирования административно-контрольного производства по осуществлению муниципальной контрольной функции.

Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению отчетности об исполнении полномочий.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.12.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.07.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
6. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108.
7. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152.
8. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
9. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Приказ Генерального прокурора от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева».
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П, Определения Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 г. N 1464-О-О, от 17 ноября 2011 г. N 1489-О-О, от 25 января 2012 г. N 114-О-О; от 16 июля 2013 г. N 1241-О.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О // СПС «Консультант Плюс».
14. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 года по делу N 33-2106/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
15. Решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 года по делу N 2-34/11 // СПС «Консультант Плюс»;
16. Решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14 декабря 2011 года по делу N 2-6340/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
17. Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2010 года по делу N 33-8428/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
18. Решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 г. по делу N 2-3214/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
19. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда 25 мая 2011 года по делу N 33-6691/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
20. Решение Благовещенского городского суда от 12 мая 2010 года по делу N 2-3894/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
21. Законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» // www.контроль-надзор.рф
22. Аминов И.Р. Юридические коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2015. – № 3 (69). – С. 26-30.
23. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.:Омега-Л.,2010.С.398.
24. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография.М: Проспект.2005.С.272.
25. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322.
26. Винокуров А.Ю. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 14 - 21.
27. Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 5.
28. Исламова С.Р., Аминов И.Р. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. – 2014. – № 22. – С. 107-111.
29. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы // Законность. 2013. N 7. С. 4.
30. Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России: учебник. М., 2015. - С. 104-220.
31. Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник Омского юридического института.-2009.-№2(11).-С.210.
32. Михеев Д.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 69–72.
33. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности: теоретико-правовой аспект. дисс…канд.юрид.наук. -Волгоград, 2012. С.327.
34. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция [Текст]. – М.: Юриспруденция, 2015.
35. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
36. Рафикова Г.Х., Аминов И.Р. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития // Политика и право в социально-экономической системе общества материалы XIV Международной научно-практической конференции / Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». – 2015. – С. 35-40.
37. Сигалов К.Е. Среда публичного права: факторы становления // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 7.
38. Туриянов А.Р., Аминов И.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. – 2014. – № 14. – С. 114-119.
39. Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгор. обл. [Текст]: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. – М.: Рос. гос. торг.-экон. ун-т. – Москва, 2013.
40. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ. 2008. С.18.
41. Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2.
42. Шугрина Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции конституционного и муниципального права // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10.
43. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования перед населением: обзор и анализ практики // Муниципальная власть. 2013. N 2. С. 40 - 56;
44. Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014. 347 с.