Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

Во-вторых, в части 1 статьи 74 Закона 2003 года говорится о том, что основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т.е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения, в Законе не оговаривается - фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что, собственно, и возникает в правоприменительной практике^[19].

Подобный механизм предусматривается в качестве основания роспуска представительного органа муниципального образования. Однако в статье 73 Закона 2003 года говорится о необходимости получения второго судебного решения, которым констатируется неисполнение первого судебного решения. Такая конструкция представляется более правильной, защищающей права не только отрешаемых глав муниципальных образований, но и населения, голосовавшего за главу.

Одним из достаточно проблемных вопросов является вопрос о субъектах ответственности, особенно об ответственности выборных должностных лиц.

Исследование легальных определений термина «должностное лицо», содержащихся в уголовном, административном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении, показывает, что под должностным лицом понимается лицо, обладающее властными полномочиями в отношении подчиненных или неподчиненных ему лиц. В правоприменительной практике нередко возникает вопрос, является ли должностным лицом депутат, работающий на неосвобожденной основе и не занимающий никаких должностей в представительном органе муниципального образования^[20]. К сожалению, правоприменительные органы фактически отождествляют полномочия коллегиального представительного органа власти и депутата как члена выборного органа. Фактически правоприменители зачастую ошибочно отождествляют наличие у депутата права голоса, права на участие в коллективном принятии решения и самого решения представительного органа. Следуя такой логике, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 году за Конституцию РФ, являлся должностным лицом, что является в корне неверным^[21]. Депутат представительного органа муниципального образования, работающий на непостоянной основе, не является должностным лицом по смыслу уголовного и административного законодательства. Необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в части конкретизации понимания должностных лиц в контексте выборных должностных лиц. Именно на это указано и в Определении Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О^[22].

А пока этого нет, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при применении норм административного законодательства депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом не является, а при применении норм уголовного законодательства - является, особенно по коррупционным преступлениям^[23].

Другая проблема связана с коллизиями между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством в части применения мер ответственности. Так, в соответствии с КоАП РФ такая мера административной ответственности, как дисквалификация, может применяться к любым должностным лицам. В том числе к выборным главам муниципальных образований. А это явно не соответствует законодательству о местном самоуправлении. Необходимо внести изменения в административное законодательство в части установления запрета применять дисквалификацию к выборным должностным лицам^[24].

Рассматривая особенности ответственности перед населением, следует анализировать меры ответственности, когда решение принимается не только непосредственно населением, но и представительным органом муниципального образования, который, выступая от имени населения, представляет его интересы.

В настоящее время к наиболее известным мерам ответственности выборных должностных лиц перед населением можно отнести:

- отзыв выборных должностных лиц населением;

- удаление главы муниципального образования в отставку.

Институт отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления предусматривается в Федеральных законах о местном самоуправлении 1995 и 2003 годов. Причем если в Федеральном законе 1995 года институт отзыва выборных должностных лиц рассматривался в качестве факультативного, то в Федеральном законе 2003 года этот институт определяется как обязательный^[25].

В Законе 2003 года уточнено основание ответственности, теперь необходимо судебное решение для подтверждения наличия правонарушения, более четко прописана процедура ответственности. Если раньше эти вопросы регулировались субъектами РФ, то сейчас акцент сместился на федеральные законы и уставы муниципального образования.

Правовое регулирование института отзыва выборных должностных лиц осуществляется в полном соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в 2002 году^[26]. Механизм довольно сложно реализуемый, поэтому ни одного случая отзыва выборного лица нет.

Ни российскому, ни зарубежному законодательству до настоящего времени практически неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы.

В настоящее время фактически установлена зависимость возможности отозвать выборное должностное лицо от типа применяемой избирательной системы. Очевидно, что отзыв может быть реализован исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва не может быть использован в отношении лиц, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам^[27].

В марте 2011 г. соответствующая норма была добавлена в Закон 2003 года. Теперь согласно части 2.1 статьи 24 Закона в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

В мае 2009 года в Закон 2003 года были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования^[28].

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Закона 2003 года, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения^[29]: только Конституционный Суд РФ вынес около десятка решений^[30]. Это говорит о низком качестве проработанности механизма ответственности. Необходимо внести изменения в Федеральный закон с учетом позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ.

В части 2 статьи 74.1 Закона сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание тот факт, что не требуется подтверждения наличия или отсутствия основания судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя вступает в существенное противоречие с логикой остальных статей Закона 2003 года, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда.^[31]

Формулировка оснований ответственности такова, что одно и то же основание может повлечь применение разных мер ответственности, что создает предпосылки для нарушения прав удаляемых в отставку лиц, злоупотреблений. Например, нецелевое расходование средств субвенций является основанием удаления в отставку (пункт 1 части 2 статьи 74.1 Закона 2003 года), временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (пункт 3 части 1 статьи 75 Закона 2003 года) и уголовной ответственности (статья 285.1 Уголовного кодекса РФ). То есть одной и той же диспозиции соответствуют разные санкции. Их применение зависит от усмотрения правоприменителя.

Таким образом, анализ формулировок норм Закона, правоприменительной практики показывает, что нормы, содержащиеся в статье 74.1, не соответствуют критерию четкости и определенности, допускают многозначное толкование^[32].

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями^[33]; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 30 июля 2001 года N 13-П).

Вывод по 1 главе.

В структуру механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, по нашему мнению, входят административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор.

В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому административный контроль за их деятельностью играет важную роль в создании единой, интегрированной системы публичного управления, преодолевая сложившийся «конституционный разрыв». Одним из последних значимых событий по данной тематике стало заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого были подготовлены и приняты изменения в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако следует констатировать, что в настоящий момент система муниципального управления в государстве во многом еще находится в положении «зародыша». И это в том числе связано с проблемами, которые возникают при попытках практической реализации гражданами его важнейших составляющих, включая институты непосредственной демократии.

Одной из особенностей муниципально-контрольного производства является предмет осуществления муниципального контроля и, как следствие, разработка процессуального порядка его осуществления.

Не менее значимой особенностью производства по осуществлению муниципального контроля является система стадий данного производства и совершаемых административных контрольных процедур уполномоченными органами местного самоуправления и муниципальными служащими.

Традиционно административные регламенты осуществления муниципального контроля выделяют следующие стадии (процедуры) производства муниципального контроля:

1) принятие решения о проведении проверки;

2) направление уведомления о проведении проверки;

3) проведение проверки;

4) оформление результатов проверки и ознакомление гражданина, юридического лица, его руководителя, иных должностных лиц или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его представителя с актом проверки.

Так, можно выделить следующие аспекты административного производства по осуществлению муниципального контроля: производство по осуществлению муниципального контроля является видом административно-процессуального управленческого производства, состоящего из комплекса производств (стадий), в рамках которых реализуется функция муниципального контроля; производство по осуществлению муниципального контроля обладает особенностями, позволяющими выделить их в отдельный вид производств: особенности нормативно-правовой регламентации; предмет муниципального контроля; разработка процессуального порядка его осуществления, т.е. формирование системы административно-процессуальных норм; недостаточная нормативная обеспеченность рассматриваемого вида административных производств в практике деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих; неоднозначна практика разработки административных регламентов осуществления функции муниципального контроля.

Предоставление права местному самоуправлению регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения под свою ответственность сочетается с необходимостью государственного контроля за его деятельностью.