Файл: Бюджеты бюджетной системы Российской Федерации 5 Понятие бюджета, его роль и значение 5.docx

---

Глава 3. Бюджетный федерализм как основная тенденция бюджетной системы

3.1. Особенности бюджетной системы Российской Федерации: институциональный аспект

В настоящий момент в российской бюджетной системе сохраняются значительные проблемы и несоответствия с потребностями национальной экономики, и прежде всего это связано со значительным не нефтегазовым дефицитом, структурой бюджетных расходов, которая не является оптимальной для стимулирования экономического развития, низким уровнем финансово-экономического обоснования решений, приводящих к новым расходным обязательствам, зачастую неэффективностью бюджетных расходов, сложными межбюджетными отношениями, постоянными фрагментарными изменениями налогового законодательства и т.д.

Все это свидетельствует о необходимости создания надежной институциональной основы бюджетной системы, агрегированной с изменениями в экономике, в целях сохранения национальной финансовой стабильности и расширения конкурентных возможностей России на международных рынках. В новых программных документах обозначены основные задачи государства, ориентированные на формирование устойчивой бюджетной системы [5, c.130]. К ним относятся:

• 
  сбалансированность всех бюджетов бюджетной системы РФ;
  
• 
  постепенное снижение ненефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурных доходов в независимых фондах;
  
• 
  поддержание на безопасном уровне государственного долга РФ и обеспечение условий для минимизации риска увеличения государственного долга субъектов РФ, а также муниципального долга;
  
• 
  полноценность учета и прогнозирования финансовых ресурсов государства, регулятивных инструментов и обязательств, предназначенных для достижения целей государственной политики;
  
• 
  формирование бюджетных параметров в соответствии с расходными обязательствами с учетом их оптимизации и эффективности реализации; обеспечение гибкости структурных объемов бюджетных, социально экономических расходов;
  
• 
  создание механизмов и стимулов повышения результативности бюджетных расходов для достижения планируемых (установленных) результатов;
  
• 
  регулярность оценки рисков для бюджетной системы РФ с дальнейшим ориентиром использования результатов диагностики в бюджетном планировании.
  

---

Данные меры можно реализовать путем выращивания современных финансовых институтов с ориентиром на лучшие зарубежные практики с точки зрения имплементации институтов (включая издержки на получение необходимой информации об институте, ее распространение, заключение соответствующих контрактов, принятие законодательства), что будет способствовать достижению общественно значимых результатов и устойчивости бюджетной системы.

3.2. Фискальный федерализм как основа дисбаланса региональных и местных бюджетов

Для федеративного государства выстроить рациональную бюджетную систему намного сложнее, чем для унитарного. Тем не менее, даже унитарные государства де-факто все шире используют принципы бюджетного федерализма. Теоретики доказывают, что децентрализованная бюджетная система, в которой решения принимаются на разных уровнях, более эффективна. В такой системе соотношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подстраивается под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципалитетов. В результате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить большую отдачу.

Но для того, чтобы эта идеальная модель работала, необходим целых ряд внешних (по отношению к бюджетной системе) и внутренних условий.

Два внешних условия играют решающую роль:.

Во-первых, нужно гражданское общество. Власть должна обслуживать общество, а не наоборот. Властные элиты должны по-возможности честно конкурировать за голоса и поддержку граждан.

Во-вторых, нужно единое экономическое пространство с лишним капиталом и мобильным населением. Регионы и муниципалитеты должны конкурировать друг с другом за инвестиции, рабочие места, преуспевающих граждан. Там, где общественные финансы управляются плохо, нечего ждать притока финансового и человеческого капитала.

Ни одного из них в России нет и не будет. Тем более возрастает роль внутренних условий. Это:

1. 
   четкое разделение расходных полномочий;
   
2. 
   стабильное закрепление доходных источников;
   
3. 
   бюджетное выравнивание по налоговому потенциалу и объективным потребностям;
   
4. 
   максимальная “прозрачность” межбюджетных отношений и процедур.
   

Такие условия вполне могут быть созданы за 2-3 года. Именно в этом смысл реформы межбюджетных отношений в России.

---

При определении ее стратегии придется сделать выбор между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В рамках бюджетного федерализма экономическая эффективность – это создание стимулов для рационального использования бюджетных ресурсов властями разных уровней, социальная справедливость – обеспечение на всей территории страны определенного минимума социальных гарантий. Ориентация на экономическую эффективность требует сокращения территориального перераспределения бюджетных ресурсов, но тогда появятся “вымирающие” регионы.

Прежде всего, нужно понять, из каких принципиальных моделей построения межбюджетных отношений можно выбрать. Их всего 5:

1. 
   советская - такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка, постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается;
   
2. 
   китайская - такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет. Социальная справедливость не обеспечивается;
   
3. 
   американская - высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость – выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения;
   
4. 
   канадская - близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы могут быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели может дать всплеск сепаратизма, так как она предполагает достаточно “рыхлую” федерацию;
   
5. 
   германская - бюджетная система базируется на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами “классического” бюджетного федерализма. Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности.
   

---

Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений. Представляется, что России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами отказываться от китайского.

В идеале российская модель бюджетного федерализма может выглядеть следующим образом:

а) четкое разграничение расходов, достататочно широкая самостоятельность региональных и местных властей, но при общей ориентации на общегосударственные нормативы, отсутствие нефинансируемых “мандатов” (решений, ведущих к повышению обязательств нижестоящих бюджетов);

б) разделение доходных источников ориентируется на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных властей с учетом их налоговых усилий;

в) субъекты Федерации и муниципалитеты имеют хотя бы по одному крупному налогу (источнику), которым полностью находится в их распоряжении;

г) прямые федеральные налоги разделены между уровнями бюджетной системы либо методом достраивания ставок, либо по стабильным нормативам. Принципиально важно, чтобы граждане платили подоходный налог в бюджеты всех уровней – федеральный, региональный и местный.

д) косвенные федеральные налоги (НДС, акцизы) зачисляются только в федеральный бюджет, но затем частично перераспределяются между регионами в рамках схем выравнивания;

е) распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;

ж) текущая финансовая помощь отделена от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер (субвенции);

з) в субъектах Федерации действуют сходные принципы межбюджетных отношений, федеральные законы гарантируют финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Таким образом необходимо пересмотреть методику распределения финансовой помощи регионам. Она должна стать более “прозрачной”, справедливой и объективной. Необходимо осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей регионов. Следует усилить целевую направленность финансовой помощи, ответственность за ее рациональное использование. По мере расширения инвестиционных возможностей федерального бюджета финансовая поддержка регионов должна все в большей степени ориентироваться на выравнивание сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития.

---