Файл: 2. Исследование основных аспектов правового регулирования в сфере занятости населения в Российской Федерации 25.docx

1.3 Основные принципы правового регулирования отношений в сфере содействия занятости и защиты от безработицы в конвенциях и рекомендациях МОТ

За период работы Международной организацией труда принято довольно значительное число конвенций и рекомендаций, в той или иной мере регулирующих отношения в сфере занятости, многие из которых ратифицированы СССР и Российской Федерацией. В зависимости от того, какие цели и задачи стояли перед МОТ на том или ином историческом этапе, менялся ее подход к решению проблем, возникающих в сфере обеспечения занятости и защиты от безработицы.

Одними из первых нормативных актов, принятых МОТ в целях борьбы с безработицей, являлись Конвенции № 2 «О безработице» (1919 г.), № 8 «О пособиях по безработице в случае кораблекрушения» (1920 г.), № 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам» (1934 г.). В этих конвенциях находит отражение решение МОТ о бесплатном предоставлении гражданам услуг по трудоустройству, в связи с чем предусматривается создание системы бесплатных государственных бюро занятости, устанавливается контроль со стороны государства за работой частных бюро занятости. Одновременно с этим предполагается создание эффективной системы страхования на случай безработицы¹².

В дальнейшем история развития международно-правовой концепции содействия занятости с привлечением специальных структур находит отражение в Конвенциях № 34 «О платных бюро найма» (1933 г.), № 88 «Об организации службы занятости» (1948 г.), № 96 «О платных бюро по найму» (1949 г.), № 181 «О частных агентствах занятости» (1997 г.).

В связи с возникновением в 1990-е годы новых геополитических реалий в мировой политике и экономике, развитием рынка труда возникли предпосылки для значительного роста частных агентств занятости. В 1997 г. МОТ были приняты Конвенция № 181 и Рекомендация № 188 о частных агентствах занятости, цель которых состоит в том, чтобы разрешить функционирование частных агентств занятости и защитить, в пределах ее положений, трудящихся, пользующихся их услугами.

В Российской Федерации создана государственная система органов службы занятости, а также функционируют частные агентства занятости. В юридической литературе содержатся предложения о ратификации Российской Федерации Конвенции МОТ № 181. Однако вопрос о том, до какой степени положения указанной Конвенции применимы в российском правовом поле, является дискуссионным, что не позволяет принять положительное решение о ратификации данного документа.

---

Таким образом, отношение МОТ к органам по трудоустройству последовательно изменялось от отрицания возможности оказания платных услуг частными агентствами занятости до предоставления национальному законодателю права самостоятельно определять свою позицию по отношению к таким агентствам. Изменяются с течением времени и подходы МОТ к обеспечению занятости и определению политики в области занятости.

Группа конвенций, устанавливающих международные стандарты в части обеспечения занятости, включает обязательные для России Конвенции МОТ № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий» (1958 г.), № 122 «О политике в области занятости» (1964 г.) и № 142 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (1975 г.), а также ряд Конвенций МОТ, не ратифицированных Российской Федерацией.

Следует отметить, что в 1998 г. МОТ была принята Декларация об основополагающих принципах и правах в сфере труда, которой охвачены положения ратифицированных Россией основополагающих конвенций МОТ.

В ратифицированной СССР Конвенции МОТ № 122 при определении государственной политики в сфере занятости приоритет отдается направлениям активной политики на рынке труда.

Основные принципы реализации политики в области занятости определены Рекомендацией МОТ № 122 «О политике занятости». Мировой финансово-экономический кризис потребовал от государств пересмотра национальной политики в сфере занятости. В целях оказания поддержки государствам МОТ в 2013 г. издала Руководство по формированию национальной политики в сфере занятости, в котором указала на неэффективность фрагментарного подхода к содействию в сфере занятости и необходимость интегрировать задачи и цели в данной сфере в рамках программ национального развития, экономической политики и отраслевых стратегий.

Таким образом, первоначально формируемая МОТ политика занятости носила макроэкономический характер и не была индивидуализирована. В последующем МОТ пересмотрела политику в области занятости и предложила государствам принимать меры, отвечающие потребностям лиц, часто испытывающих трудности в поисках стабильной работы, а также формировать интегрированную инклюзивную и устойчивую политику по обеспечению полной и продуктивной занятости посредством политического диалога.

---

История развития предложенной МОТ в конвенциях № 2 «О безработице» (1919 г.), № 8 «О пособиях по безработице в случае кораблекрушения» (1920 г.), № 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам» (1934 г.) концепции создания эффективной системы социальной защиты на случай безработицы в дальнейшем находит отражение в Рекомендации МОТ № 67 «О сохранении дохода» (1944 г.) и Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.), закладывающих основы развития национальных систем социальной защиты, включая защиту от безработицы.

В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014– 2016 гг., срок действия которого продлен на 2017 г., стороны приняли на себя обязательства провести консультации по подготовке предложений о возможной ратификации Российской Федерацией ряда конвенций МОТ, включая Конвенцию МОТ № 102. Однако, исходя из того, что существующий разрыв в нормах социального обеспечения, закрепленных в Конвенции МОТ № 102 и сложившихся в Российской Федерации, не может быть преодолен в ближайшее время ввиду существующей экономической ситуации, данная Конвенция не ратифицирована. К тому же Конвенция допускает отказ в назначении пособия, если безработный был уволен за виновные действия или уволился по собственному желанию при отсутствии уважительных причин. Как обоснованно отмечает Е.Е. Мачульская, анализ содержания Конвенции свидетельствует о том, что к ее ратификации следует подходить очень осторожно и выборочно, не допустить умаления прав российских граждан, гарантированных действующим законодательством¹³.

С течением времени в законодательстве и практике многих государств произошли значительные изменения, оказавшие влияние на позицию МОТ по вопросам социальной защиты граждан в случае безработицы. К середине 70-х гг. XX столетия установленный ранее актами МОТ уровень защиты от безработицы в большинстве промышленно развитых странах был превзойден. Это потребовало от МОТ пересмотра существующих и принятия новых международных норм, касающихся содействия занятости. Принятая в 1988 г. Конвенция МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» выделила основные направления возможного совершенствования механизма государственного регулирования сферы занятости населения и инструментов защиты от безработицы. Разработанная Конвенция содержит возможности

---

самостоятельно выбрать методы и инструменты защиты, с помощью которых государство сможет применить положения Конвенции (ст. 12). От выбранного метода защиты зависит размер пособия по безработице¹⁴.

Несмотря на то, что нормы законодательства о занятости Российской Федерации во многом соответствуют основным принципам данной Конвенции, Россия ее не ратифицировала.

С учетом того, что в настоящее время максимальная величина пособия по безработице составляет 4900 руб., минимальная – 850 руб., а прогнозные показатели предлагаемых Конвенцией МОТ № 168 величин на 2017 г. находятся в пределах от 17 684 руб. (50% среднемесячной заработной платы)86 до 10 466 руб. (прожиточный минимум трудоспособного населения), Российская Федерация еще не скоро приблизится к международному уровню обеспечения пособиями по безработице.

В целях увеличения в Российской Федерации размера пособия по безработице предлагается отказаться от его назначения всем гражданам, признанным в установленном законом порядке безработными, и принимать решение о назначении пособия лишь в отношении граждан, имевших оплачиваемую работу не менее 26 недель и уволенных с работы в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы. Сократить периоды выплаты пособия по безработице и отказаться от оказания материальной помощи.

Полагаем, что такой подход к увеличению размера пособия по безработице не отвечает позиции МОТ, изложенной в Конвенциях и рекомендациях. В частности, согласно Конвенции МОТ № 168 каждое государство в той мере, в которой позволяют обстоятельства, увеличивает численность охватываемых лиц, увеличивает размер пособий и продолжительность периода выплаты пособий (ст. 5).

Следует отметить, что в некоторых странах ЕС (Италия, Франция, Испания), несмотря на жесткую экономию, ситуация с обеспечением пособием по безработице улучшилась в отношении лиц, занятых на короткий период.

Анализ положений конвенций и рекомендаций МОТ позволяет сформулировать следующие основные направления (принципы) правового регулирования отношений в сфере обеспечения занятости и защиты от безработицы:

- осуществление государственной политики, направленной на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости;

- бесплатное содействие в трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости;

---

- осуществление процесса непрерывного профессионального обучения в течение всей жизни, включая профессиональное обучение безработных граждан;

- создание системы социальной защиты безработных граждан, установление международных стандартов уровня обеспечения на случай безработицы¹⁵.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения, связанные с обеспечением занятости населения, определением правового статуса безработного, предоставлением дополнительных гарантий, в том числе отдельным категориям граждан, испытывающим трудности в поиске работы, в основном (по количеству и видам предоставляемых услуг) соответствует требованиям конвенций МОТ. Однако по уровню социального обеспечения безработных граждан российское законодательство значительно отстает от них.

---