Файл: Органы государственного управления ( Сущность принципа разделения властей).pdf

1 Курманов М.М. Законодательные проблемы роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации // Представительная власть. 2009. № 9. С.44.

согласование законопроектов широко развито и в зарубежной практике ряда федеративных государств, например в Швейцарии и Германии.

Согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации - не только существенная гарантия самостоятельности субъектов Российской Федерации, но и реализация права принятия окончательного решения федеральным законодателем. Процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов Федерации наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов Российской Федерации, носит скорее законосовещательный характер и не может вести к установлению каких-либо жестких санкций, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда1. Принятие федеральных законов - прерогатива федерального законодателя (ст. 71, 76 Конституции Российской Федерации). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведутся самим федеральным законодателем и обусловлены его волей. Однако от того, насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.2

Согласование проектов Федеральных законов - одна из форм координации деятельности органов государственной власти в федеративном государстве и сотрудничество в реализации власти по предметам совместного ведения. Термин "координация" используется в Конституции РФ при определении предметов совместного ведения, и это не удивительно, так как он в сферу деятельности Федерации и субъектов тесно переплетаются.

Участие региональных органов законодательной работы на проекты Федеральных законов по совместному ведению не только способствует более эффективному использованию и приоритетов Федеральных законов в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также лучшей ориентации Федерального законодателя в региональных проблемах, требующих

1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 18. Ст. 1833.

2 Лапатухина Е.С. Указ.соч. С.34.

Законодательного решения. Следует отметить, что установленный единый тридцатидневный срок для согласования всех проектов законов, в том числе комплексные изменения в десятки Федеральных законов, не всегда обеспечивает возможность быстро и точно установить позицию областных властей. Это снижает эффективность процедуры предварительного согласования законопроектов. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации неоднократно поднимался вопрос о более длительных сроках, согласование проектов Федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

---

Взаимодействие Государственной Думы Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации связано и с осуществлением региональными парламентами собственного «опережающего» регулирования по предметам совместного ведения.

Региональные законодатели неоднократно пользовались правом

«опережающего» законотворчества по предметам совместного ведения. В 90-е гг. данная практика была весьма развита, что позволяло восполнять пробелы федерального законодательства, стимулировало развитие законодательства субъектов Российской Федерации. Например, многие субъекты Федерации приняли в свое время Законы «Об обращениях граждан» еще до принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации1», что позволило обеспечить полноту реализации конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления.2

В свою очередь, право «опережающего» регулирования не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и принципы осуществления на территории субъекта Российской Федерации. Но без решения этих вопросов интерес некоторых региональных законодателей к осуществлению данного права заметно снижался.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст.2060.

2 Курманов М.М. Указ.соч. С.44.

Ранее субъекты Федерации нередко шли на превышение пределов своей компетенции. Сегодня эта проблема в целом решена.

В настоящее время высокие темпы развития федерального законодательства позволяют регионам законодательствовать в пределах установленной компетенции. Принятие законов субъектов Российской Федерации во многом обусловлено принятием федеральных законов (особенно в сфере совместного ведения), затрагивающих компетенцию субъекта Федерации. Ответной реакцией со стороны региональных законодателей является приведение своего законодательства в соответствие с федеральными актами, а также правовое обеспечение выполнения новых или измененных полномочий региональных органов.

В рамках деятельности законодательных органов как Федерации, так и ее субъектов создаются системы правового мониторинга. При этом определяются правовые основы мониторинга, создаются предпосылки для его осуществления, разрабатывается механизм организации и проведения мониторинга, проводится мониторинг правоприменительной практики некоторых законов.

---

Законодательные органы субъектов Российской Федерации не только проводят собственный правовой мониторинг, но и систематически отслеживают результаты мониторингов нормотворчества других субъектов Федерации, проводимых Федеральным Собранием, Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными органами, на предмет выявления там замечаний и предложений в отношении федерального законодательства. На основании этого готовятся аналитические материалы, позволяющие в последующем своевременно устранять пробелы законодательного регулирования.1

Таким образом, представляется целесообразным расширение сотрудничества Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации. В рамках реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, а именно, в разработке совместных мероприятий по оценке эффективности законодательства, как социального регулятора и оценки эффективности законодательной процедуры. С точки зрения, ее оптимальной

1 Курманов М.М. Указ.соч. С.45.

организации и соответствия современным потребностям развития общества и государства.

Исполнительная власть в Российской Федерации

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. Во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а на деле по указанию президент издает правовые акты. В полу президентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

---

В президентских и полу президентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-

министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых пост социалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие от судебных и представительных органов система органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц. Акты нижестоящих органов, могут быть отменены вышестоящими органами.

О «двухголовости» исполнительной власти применительно к России пишет Д.А. Авдеев: «…властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством — с другой, в совокупности образуют дуалистическую природу исполнительной власти»1

В Российской Федерации высшим органом исполнительной власти является Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается

1 Авдеев Д.А. Принцип разделения властей как способ организации власти // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: мат. всерос. науч.-практич. конф. /под ред. М.С. Матейковича. Тюмень, 2008. С. 120.

Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Президент Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной Думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.

---

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства.

В результате проведения административной реформы 2004 г. уточнен статус, и распределение функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти разделены на находящиеся в ведении Президента (так называемые силовые ведомства) и Правительства.

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (статья 2 Закона «О Правительстве Российской Федерации1»).

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета;
• обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью;
• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства должны быть обязательно приняты к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.1

---