Файл: Федеративное устройство России: понятие и принципы (Теоретические основы федеративного государства).pdf

Принцип государственной целостности Конституционный суд связал с правами граждан, указав в постановлении от 31 июля 1995 года № 10-П^[14], что государственная целостность – важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что Российская Федерация – это не набор субъектов, а единое государство, которое имеет свою территорию и суверенитет. Но суверенитетом обладает только государство в целом. При этом следует учесть, что по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире. А большое количество субъектов создает определенные сложности в управлении ими, и при возникновении определенных внутренних и внешних обстоятельств может привести к неуправляемости субъектов. Поэтому такие обстоятельства весьма опасны. Поэтому я бы предложил, чтобы федеральной властью были разработаны нормы, которые бы позволяли подавлять какие-либо волнения в субъектах. Ведь это может угрожать государственной целостности России.

2.2. Принцип единства системы государственной власти

Принцип единства государственной власти тесно связан с государственной целостностью и ею обусловлен. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти.^[15]

Данный принцип заключается в том, что вся власть исходит от многонационального народа Российской Федерации. Часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации гласит, что именно народ является источником власти. Органы государственной власти составляют целостную систему, которая действует на основе Конституции Российской Федерации.

Тот факт, что в России действует двухуровневая система государственной власти, не противоречит принципу единства государственной власти. Наоборот, в связи с этим Российская Федерация имеет более сложную структуру государственной власти, чем унитарные государства. В нашей стране действуют не только федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но и законодательные, исполнительные и судебные органы власти субъектов. Которые делят государственную власть по вертикали между собой^[16].

Субъекты Российской Федерации вправе сами определять систему их органов государственной власти. На федеральном уровне определяются лишь общие принципы организации представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации.

В постановлении от 18 января 1996 года № 2-П^[17] Конституционным судом разъясняется, что принцип единства государственной власти предполагают следующее: субъекты Федерации, организуя свою государственную власть, должны исходить из положений Конституции Российской Федерации о принципе демократического государства с республиканской формой правления, а также принципе разделения властей и соответствующей самостоятельности каждой ветви.

Несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации были решены вопросы государственного единства, что способствовало укреплению России как федеративного государства, некоторые проблемы во взаимоотношениях с субъектами России до сих пор имеют место. Главной проблемой является несоответствие конституций и других нормативно-правовых актов субъектов Конституции и законам Российской Федерации.

После принятия Конституции 1993 года большинство субъектов стремились привести свое законодательство в соответствие с федеральным. Но даже к концу 1995 года положения некоторых конституций субъектов все еще противоречили Конституции Российской Федерации.^[18]

Данный вопрос поднимается и сегодня. Например, в Уставе Воронежской области^[19] нет ни слова о единстве исполнительно власти. Неоднократному обсуждению поддавался принцип единства государственной власти и в Конституционном суде Российской Федерации. Так, рассматривая дело о проверке конституционности некоторых положений Устава (Основного закона) Алтайского края суд отметил, что для соблюдения данного принципа, субъекты должны исходить из схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в соответствии с федеральным образцом, с которого нужно брать пример при реализации разделения властей на уровне субъектов.

К тому же до сих пор продолжается практика, когда законодательство субъектов Российской Федерации закрепляет нормы, по которым может быть приостановлено действие федеральных нормативно-правовых актов на территории соответствующих субъектов федерации.^[20] К примеру, частью 5 статьи 65 Конституции Республики Дагестан^[21] закреплено, что «действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории». А в части 2 статьи 7 Конституции Республики Ингушетия^[22] сказано, что «законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Статьей 58-1 Конституции Республики Саха-Якутия^[23] предусмотрена ратификация федеральных законов и иных нормативных актов, принятых по предметам совестного ведения.

В связи с этим, можно сделать вывод, что в Российской Федерации практически отсутствует вертикаль власти с некоторыми субъектами. Между органами федеральной власти и органами власти субъектов часто возникают противоречия и спорные ситуации. Это приводит к мысли о том, что необходимо внесение соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. Эти изменения должны быть направлены на поддержание и развитие единства системы государственной власти, а вместе с тем и единого правового пространства. При этом единство системы государственной власти должно пониматься как совместное выполнение задач, стоящих перед федеративным государством.

2.3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации закреплены нормы о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В Конституции выделяются: предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72). В статье 73 Конституции Российской Федерации также закреплено, что вне указанных предметов ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако данная норма не означает, что такую власть субъекты осуществляют на правах суверенных государств, поскольку соответствующие предметы ведения и полномочия исходят не из волеизъявления субъектов Федерации, а из Конституции Российской Федерации.

Положение, содержащееся в части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, закрепляет, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного^[24] и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение предполагает, что все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации.

В Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П^[25] Конституционный суд разъяснил, что нормы Федеративного договора от 31 марта 1992 года, касающиеся предметов совместного ведения, не могут быть юридически действующими в силу приоритета норм Конституции 1993 года.

Согласно принципу разграничения предметов ведения и полномочий не допускается неправомерное вмешательство как Российской Федерации, так и субъектов Федерации в сферы, относящиеся к их исключительной компетенции.^[26]

Многие юристы, рассматривающие данный вопрос, отмечают, что при определении предметов ведения Российской Федерации в Конституции есть неточности и противоречия.

Например, так считает И.А. Умнова, констатируя факт, что список предметов ведения Российской Федерации, данный в статье 71 действующей Конституции, неполон. Из ряда других норм, содержащихся в Конституции, также следует, что к ведению Российской Федерации также относятся вопросы установления государственных символов: флага, герба и гимна (статья 70); введения военного положения на отдельных территориях Российской Федерации (статья 87); введения чрезвычайного положения ( статьи 56 и 88). Но круг данных вопросов не входит в перечень предметов ведения Российской Федерации, перечисленный в статье 71 Конституции.^[27]

В мировой практике присутствует два способа организации предметов совместного ведения. В первом случае закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Примерами в данном случае могут служить такие страны как Россия, Индия, Малайзия. Во втором случае закрепляются перечни предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. К таким странам относятся ФРГ, Австрия, Бразилия, Нигерия, Пакистан.^[28]

Предметы ведения субъектов Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу, то есть к ведению субъектов Российской Федерации относятся все вопросы, не отнесенные к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Для определения предметов ведения субъектов Федерации необходимо выделить лишь те вопросы, которые не относятся ни к предметам ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.^[29]

В настоящее время наиболее проблемной остается сфера совместной деятельности Федерации и субъектов. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные подзаконные акты субъектов Федерации. Но в данном случае не совсем прозрачен вопрос правового регулирования. Насколько далеко может заходить законодатель, на федеральном уровне, в рамках совместного ведения? Что остается законодателям на уровне субъектов? Идея о принятии основ федеративного законодательства о предметах совместного ведения, когда Федерацией устанавливаются общие принципы, а субъекты детализируют их, не воспринята центральной властью нашего государства. А ведь принятие актов такого рода решило бы основную проблему – определения границ федеративного участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и субъектов.^[30]

Поэтому мне хотелось бы предложить следующее: законодательно закрепить полный перечень федеральных полномочий в предметах совместного ведения, отдав оставшиеся полномочия субъектам Федерации. Также нужно установить для законодателя федерального уровня ограничения пределы установления общих принципов, убрав детальное правовое регулирование в сфере совместного ведения.

Туманна судьба и исключительных полномочий субъектов Федерации. В российской конституционной модели «остаточная компетенция» распределяется по следующему принципу: все, что не является предметами ведения Российской Федерации и предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, входит в компетенцию субъектов Российской Федерации (статья 73).

Часть 1 статьи 76 не допускает принятие субъектами законов по вопросам ведения Российской Федерации. В то же время частью 5 статьи 76 Конституции допускается действие законов субъектов Федерации, которые регулируют вопросы компетенции Российской Федерации, но с условием, что они не противоречат федеральным законам. Это не единственное противоречие по данному вопросу в Конституции Российской Федерации. Так часть 4 статьи 76 Конституции России предоставляет право субъектам выполнять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К тому же часть 6 статьи 76 закрепила, что в случае противоречия нормативно-правовых актов Федерации и субъектов по вопросам ведения субъектов Федерации, приоритетностью обладают нормативно-правовые акты субъектов.^[31]

Но стоит обратить внимание на то, что, во-первых, часть 6 статьи 76 противоречит части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. В данном случае необходимо либо исключить из Конституции часть 6 статьи 76, либо уточнить положение статьи 4 Конституции России о верховенстве федеральных законов только по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения.

Во-вторых, часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в случае противоречия нормативно-правового акта федерального уровня и уровня субъектов, принятого по предметам ведения субъектов, должен быть применен последний, и такой спор должен разрешаться на основании норм акта субъекта. Но возникает ряд вопросов: Кто и каким способом должен отменять такой акт? И имелись в практике нашего государства такие прецеденты?^[32] Данный вопрос попытался разрешить Парламент Республики Башкортостан, обратившись с запросом о толковании статьи 76 в Конституционный суд Российской Федерации. Конституционный суд вынес отказное решение.