Файл: Федеративное устройство России: понятие и принципы (Теоретические основы федеративного государства).pdf

1.2. Понятие и виды субъектов в Российской Федерации

Процесс изменения статусов регионов несколько приостановится в момент принятия Конституции РФ 1993 года, предусматривающей возможность изменения статуса, но, при этом, для реализации данной возможности требуется принятие Федерального конституционного закона. Однако, вплоть до сегодняшнего дня данный закон не был принят.

Так, исходя из этого, мы полагаем, что необходимо признать, что нынешнее разнообразие статусов представляет собой наследие прошлой несимметричной Федерации и компромисс, который был принят в период кризиса с целью снижения сепаратистских тенденций. В рамках действующей федеративной модели наличие шести конституционно-правовых статусов субъектов Федерации никаким образом не оправдано и не наделено никаким смыслом.

По причине того, что, в современной Федерации автономная область и автономный округ представляют собой равноправные субъекты РФ, а так же, они имеют свои уставы, наделены правом на принятие собственных законов, специальный федеральный закон об автономной области или автономном крае представляет собой излишний правовой инструмент.

Обращаясь к научной дискуссии, отметим, что Н.А. Михалевой не приводится общее определение конституционно-правового статуса субъекта, однако, она отмечает составляющие статуса: учредительную природу региональной государственной власти; территориальный приоритет; региональная система права, включающая конституцию (устава) и региональные законы и иные нормативно-правовые акты; предметы ведения и полномочия региона РФ; система законных региональных структур публичной власти; неполная международная правосубъектность; официальный государственный язык (мы не можем объявить данный элемент нельзя признать универсальным, по причине того, что он применим исключительно к статусу республик); региональная государственная символика^[4].

Производя анализ вышеприведенных определений и элементов, мы можем сказать, что различие между статусами субъектов РФ является достаточно незначительным.

Так, О.Е. Кутафин отмечал, что "стоит говорить не о разных положениях субъектов Федерации, а о специфике их правового положения, в частности, о таких правах каждого субъекта, которые не ставят под вопрос единый статус идентичных субъектов Федерации, детализируют положение каждого субъекта вследствие специальных связанных с ними особых обстоятельств"^[5]. Так же, такой ученый, как А.Н. Чертков указывал, что до 1993 года название субъекта Федерации означало определенную конкретную правовую форму его существования, а так же, влияло и на объемы его компетенции^[6]. В зависимости от принадлежности к одному из видов субъекты были наделены особым правовым положением в Федерации. После принятия Конституции 1993 года все субъекты Федерации были наделены равным объемом прав и обязанностей. Республики, которые были названы в Конституции государствами, не наделены статусом суверенных государств. Но, при этом, данный ученый признает особый статус субъектов, которые входят в состав других субъектов Федерации.

Таким образом, из этого вытекает, что вне зависимости от выделения в содержании Конституции 6-ти формальных видов субъектов РФ, учитывая правоприменительную практику, так же будет достаточно целесообразным говорить о трех разновидностях (или трех сообществах) конституционно-правовых положений субъектов РФ: положении республик, положении автономных округов, которые являются частью Тюменской и Архангельской областей, и об "общем" (универсальном) положении для краев, областей, Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа.

Мы так же полагаем, что будет достаточно обоснованным и целесообразным принятие норм, признающих существующую разностатусность в качестве объективно сложившейся исторической реальности, а так же, декларирование желание законодателя со временем, исключительно при наличии согласия заинтересованных регионов, приведения всех регионов к единому статусу. Данные нормы должны выполнять функцию обеспечения возможности преобразования всех субъектов РФ по направлению полного уравнивания их конституционно-правовых статусов.

Наиболее трудным, с точки зрения политической, нам кажется вопрос, касающийся установления одинакового статуса для республик и остальных регионов. Любое напрямую выраженное действие центра, которое направлено тем или иным образом на ограничение прав регионов, потенциально может стать причиной развития сепаратизма. Мы так же можем привести в качестве неудачного примера, действия властей бывших республик СССР, когда отмена автономий в рамках данных республик становилась причиной гражданской войны. К примеру, И.А. Конюхова, предпочитала несколько более безопасный путь, предлагая оставить все национальные республики, но в то же время, превратить в республики (без национальной окраски) все остальные субъекты Федерации. Мы считаем данный вариант совершенно неплохим, прецедент уже имеется - в состав Федерации принята Республика Крым, которая не имеет национального характера^[7].

А также, отметим, что практика последних лет демонстрирует, что отмены некоторых составляющих статуса республик можно добиться и в рамках существующей системы. Таким образом, к примеру, Конституционным Судом РФ разрешилось возникшее противоречие между Конституцией РФ и конституциями ряда республик, которые декларируют суверенитет данных республик - субъектов Федерации. Конституционный Суд постановил, что Конституцией РФ не допускается суверенитет республик и иных субъектов Федерации.

Так же необходимо разрешить и сложившийся парадокс сложносоставных субъектов. Указанный конституционно-правовой статус является достаточно дискуссионным, и крайне активно критикуется в научных трудах. Называют его следующим образом: "конституционный тупик", "неидеальная конструкция", "ситуация, которая не имеет юридического основания". В период с 2003 по 2008 г. большую часть сложносоставных субъектов ликвидировали при помощи присоединения к "включающим" их субъектам Федерации.

Указанные слияния привели к положительному эффекту. Было сокращено общее число регионов, что стало причиной сокращения количества должностных лиц и чиновников в общем, к сокращению управленческих расходов по многим статьям. Так же сократилось и количество экономически несостоятельных субъектов, которые способны существовать исключительно на дотации государства.

Но, при этом, данное слияние кажется нам применимым совершенно не во всех случаях сложносоставных субъектов. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа имеют большие территории, население не меньшее, чем в других субъектах РФ. А также, что является не менее важным, с точки зрения экономических возможностей оба этих региона являются основными центрами добычи нефти и газа, и представляют собой, в сущности, сильнейшие регионы в Федерации.

Лишение их положения субъекта Федерации и соединение их в составе Тюменской области образует наиболее экономически сильный регион РФ, который вытянут от южной до северной границы России. По отношению к этим регионам нам кажется целесообразным использование механизм полного выхода из состава Тюменской области с одновременным преобразованием их в область или край, по причине того, что размер жителей из состава титульных наций для этих регионов неразличимо невелик.

Так же желательным нам кажется расширение конституционно-правовой базы, которая выполняет функции по урегулированию процессов преобразования субъектов Федерации, тем самым обеспечивая вероятность для проведения 2-х новых процедур: корректировки статуса субъекта Федерации и выхода субъекта РФ из состава неоднородного субъекта с параллельным присвоением ему нового статуса. При всем этом, обратную процедуру создания сложносоставных субъектов необходимо запретить.

С точки зрения технической, обе данные процедуры могут быть введены в действие или посредством нового федерального конституционного закона, или же, путём внесения корректировок в существующий Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ от 17.12.2001 "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"^[8].

Соответственно, исходя из этого, нами могут быть выделены некоторые главные черты эволюции статусов регионов РФ. А именно: противоречие между принципом симметричности Федерации и различием в положениях субъектов РФ, что оформлено в Конституции Российской Федерации; историческая этимология настоящего противоречия, разумность его разрешения для гарантии большей стабильности Федерации. Так же мы считаем, что было бы достаточно разумно принять блок конституционно-правовых норм, которые указаны в данной статье, и обязаны способствовать постепенному приведению всех элементов Федерации к однообразному конституционно-правовому положению.

Глава 2. Принципы федеративного устройства России

2.1. Принцип государственной целостности

В части 3 статья 5 Конституции Российской Федерации первым назван принцип государственной целостности, который означает, что Россия является целым, единым и неделимым, хоть и федеративным, государством, включающим в себя иные государства (республики) и государственные образования. ^[9]

Кроме того, принцип государственной целостности закреплен в части 3 статьи 4 Конституции Российской Федерации, который не может быть поставлен под сомнение из-за федеративного характера государства. В Преамбуле Конституции РФ 1993 года подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Россия, имея все признаки государства, выступает в качестве субъекта международного права и международных отношений. Российская Федерация имеет единую территорию, в пределах государственной границы, единое правовое пространство (это заключается в том, что в каждом субъекте действует Конституция и законы Российской Федерации; применяется принцип верховенства федерального законодательства по отношению к законодательству субъектов), единое гражданство, единое экономическое пространство (это заключается в единой денежной системе на всей территории России, и запрета таможенных барьеров между субъектами). Кроме того, частью 1 статьи 74 Конституции Российской Федерации 1993 года установлено, что «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ..». В целях обеспечения единства и целостности Российской Федерации, в новых условиях развития российской государственности, согласования интересов народов и общегосударственных интересов, Президент Российской Федерации Указом от 19 декабря 2012 года № 1666 утвердил «Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».^[10] В статье 19 данного Указа закреплено, что принцип государственной целостности является одним из основных принципов государственной национальной политики Российской Федерации.

Важнейшей гарантией территориальной целостности нашего государства также является закрепленная в части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации норма, согласно которой необходимо взаимное согласие субъектов Федерации для изменения границ между ними.

Субъекты Федерации лишены права выхода (сецессии) из состава Российской Федерации, что соответствует мировому опыту строительства федеративных государств. Ведь целостность является вполне естественной чертой современного государства. Российская Федерация, в соответствии с данным принципом, имеет единую и неделимую территорию, обладает государственным суверенитетом, как внутренним, так и внешним, а власть ее органов распространяется на всю ее территорию.

Если бы была зафиксирована попытка самовольного выхода или другие случаи, то это бы свидетельствовало о том, что в одном из субъектов Российской Федерации произошел сбой конституционного механизма государственной власти, и потребуется применение соответствующих мер в целях сохранения конституционного строя, составляющей которого является государственная целостность Российской Федерации.^[11]

Для таких случаев необходим конституционный метод федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Государственное вмешательство представляет собой комплексную меру, которая заключается во вмешательстве федеральной власти в случаях, когда ситуация в субъекте или субъектах Федерации выходит из рамок конституционного правопорядка. При этом федеральными органами используются средства государственного принуждения.

В Конституции Российской Федерации не закреплены нормы, которые напрямую закрепляют институт государственного принуждения. Но присутствуют общие положения, которые с определенными оговорками можно рассмотреть как возможность такого принуждения. Данные нормы закреплены в части 4 статьи 78 и части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. Однако этих статей недостаточно, и они не могут заменить собой полноценное прямое регулирование этого вопроса. Эти статьи не устанавливают основания и порядок мер принуждения, включая использование специальных служб и Вооруженных Сил, на территории субъектов Федерации в случае нарушений конституционного порядка.^[12]

Стоит отметить, что федеральное вмешательство следует отличать от военного и чрезвычайного положений, введением которых не всегда можно устранить причины, которые и вызвали необходимость федерального вмешательства.^[13]