Файл: Система органов местного самоуправления(Теоретические основы и этапы становления органов местного самоуправления ).pdf

Р. В. Бабун полагает, что МСУ в России на данный момент находится на одном из самых трудных этапов своего развития. Проблемы в области экономики, финансов, внешней политики являются более приоритетными для государства, таким образом, решение задач по дальнейшему развитию МСУ отходит на задний план. При этом взятый в начале 2000-х курс на ослабление роли местного самоуправления остаётся прежним. После реформ, связанных с законами 136-ФЗ от 27.06.2014 г. и № 8-ФЗ от 03.02.2015 г., местное самоуправление в России стало сильней зависеть от органов государственной власти, теряя финансовую и административную автономию.[^[20]]

Е.С. Шугрина считает, что, несмотря на декларируемые цели проводимой трансформации муниципальных образований(среди которых усиление контроля местного сообщества за местной властью, приближение местной власти к населению), фактическое назначение реформ иное и заключается все в том же стремлении встроить местную власть в вертикаль государственной власти. Такое «встраивание» может и не плохо с точки зрения повышения комфорта территорий, но одновременно грозит утратойМСУ как базовой составляющей конституционного строя РФ. Усиление роли и значенияместного самоуправления стоило решать иными способами, такими как создание новых форм участия местного населения в принятии решений и разработка механизмов контроля с их стороны за действиями органов МСУ.[^[21]]

Многие эксперты (в том числе В. И. Васильев, Т.М Бялкина, и уже упомянутые Р. В. Бабун, Е. С. Шугрина) сходятся во мнении, что закон 136-ФЗ «создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления»[^[22]], способствовал росту неопределенности в регулировании МСУ и практически полностью лишил органы местной власти первоначальных полномочий, относимых к вопросам местного значения.

Многие исследователи также полагают, что этап развития местного самоуправления, стартовавший с принятием Конституции в 1993 году, был самым динамичным. При всех недостатках правового обеспечения той поры, органы местного самоуправления «получили мощный толчок для развития инициативы и самостоятельности». [^[23]] Дальнейшие изменения в сфереместного самоуправления постепенно возвращают его к этапу централизации и усилению «на местах» роли государственной власти. 

Для дальнейшего анализа стоит рассмотреть процессы текущих реформ на примере конкретного региона и муниципального образования.

---

Глава 2. Анализ системы органов местного самоуправления на примере Московской области

2.1 Оптимизация МСУ в Московской области

В послании Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 была обозначена задача совершенствования системы местного самоуправления и развития финансово самостоятельной, сильной и независимой местной власти. Также была выражена необходимость «поддержать растущее стремление граждан … участвовать в жизни страны», в том числе «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». Однако на текущий момент в Московской области мы видим, что местная власть становится несамостоятельной и фактически встраивается в систему государственной вертикали власти, поскольку на неё все больше распространяется влияние региона. Одновременно с этим не уделяется достаточное внимание мнению граждан, не реализуется поддержка гражданской активности на местах. Наблюдается существенное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и регионом, что позволяет с одной стороны минимизировать нагрузку на местные бюджеты, а с другой стороны делает местную власть фактически недееспособной.

Оптимизация местного самоуправления в Московской области, описываемая как вызванная необходимостью экономии бюджетных средств, снижению административных расходов и увеличению бюджетной сбалансированности муниципалитетов реформа, фактически имеет целью повышение уровня управляемости, усиление контроля за муниципальными образованиями со стороны регионаи «встраивание» местной власти в вертикаль государственной власти. В последующем, устранение дублирующих управленческих функций и оптимизация финансовых расходовмогутпослужить мощным толчком для развития региона, однако такого рода преобразования должны происходить с учетом мнения местного населения. Но как уже можно наблюдать на текущий момент, укрупнение и преобразование поселений в городские округа в Московской области идет достаточно быстро, с фактическим упразднением необходимого по закону референдума и влечет за собой ликвидациюсамоуправления на уровне поселений. Реформа проводится без должного общественного участия и экспертной оценки. Обсуждаться преобразования стали лишь в последнее время, после того, как реакция депутатов и самих жителей поселений начала выходить на федеральный уровень.

---

Говоря об оптимизации местного самоуправления на территории Московской области, стоит отметить, что анализ экономической эффективности преобразований (например, экономии за счёт сокращения административных расходов и проч.) на текущий момент затруднен силу продолжительности процесса трансформации (муниципальные образования не преобразовываются сразу, необходимо время для выстраивания новой структуры).

1.2 Изменения территориального устройства МСУ в Московской области

После реализации Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в Московской области сложилось сложное административно-территориальное деление, что наложило ряд ограничений в сфере управления. Увеличение числа муниципальных образований постепенно вело к снижению управляемости со стороны региона, поскольку сама модель взаимодействия становилась все более децентрализованной. Образовывалось значительное количество противоречий между районами ипоселениями, входящими в их состав, происходил рост административных расходов. При этом часть муниципальных образований на протяжении длительного периода оставалась финансово несостоятельной. Многие муниципалитеты показывали свою неспособность реализовать поставленные перед ними задачи в вопросах создания и поддержания социальной инфраструктуры, развития экономического потенциала. Это, безусловно, сопряжено с устройством МСУ в целом, поскольку муниципалитеты на территории России не являются экономически автономными.

На 2019 год Московской области насчитывалось 39 городских округов, 29 муниципальных районов, 101 городское поселение и 157 сельских поселений.В целом за последние годы в Московской области наблюдается уменьшение числа городских и сельских поселений, а число городских округов постепенно растет, см. Рис. 4.

Рис. 4. Динамика изменения числа муниципальных образований в Московской области по видам. [^[24]]

Городские округа создаются в Московской области на базе муниципальных районов и на базе объединенных городов. Например, городской округ Королев включил в себя Королев и Юбилейный, а городской округ Балашиха, в свою очередь, – Балашиху и Железнодорожный.Преобразование муниципальных районов в Московской области происходило по факту в два этапа.

---

Говоря о правовых основах наблюдаемых преобразований стоит отметить, что статусом городского округа могут быть наделены городские поселения[^[25]], где существует сложившаяся инфраструктура (в том числе социальная и транспортная), позволяющая органам МСУ городского поселения решать вопросы местного значения городского округа самостоятельно, при этом должна остаться инфраструктура и в оставшейся части муниципального района. Также при наделении городского поселения новым статусом должны учитываться перспективы развития территории, подтвержденные генеральным планом.В процессе описанной выше трансформации территорий Истринского муниципального района фактически образовывается два муниципальных образования: городской округ и муниципальный район. [^[26]] Первый при этом должен быть выделен из состава территории района. Но в данном случае получается, что площадь городского округа и муниципального района – это одна и та же площадь, а значит, при выделении первого из состава второго, муниципальный район остается без территории.

Согласно закону «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Истринского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона приступают к осуществлению полномочий по решению … вопросов местного значения городского округа».[^[27]] То есть происходит определенное отождествление Истринского района и городского округа Истра.Глава Истринского муниципального района – Александр Георгиевич Скворцов и глава администрации района – Андрей Геннадьевич Дунаевстановятся, согласноофициальному сайту муниципального образования[^[28]],соответственно, главой городского округа и главой администрации городского округа. Происходит простое переименование, при котором глава администрация и совет депутатов становятся органами власти городского округа. [^[29]]

При вступлении в силуодобренных 24.03.2017 в третьем чтении поправок к закону 131-ФЗ[^[30]],регион сможетобъединять все поселения (в том числе сельские), входящие в состав муниципального района, упразднять муниципальные районы и поселения для объединения в городские округа.

Однако возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе сельских), не имеющих достаточного уровня «подготовки» территории к преобразования (недостаточный уровень инфраструктуры и урбанизации, отсутствие утвержденных генеральным планом перспектив развития), которая создается принятым 24.03.2017 Государственной Думой и одобренным 28.03.2017 Советом Федерации Федеральным законом № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», видится небесспорной.

---

Преобразования, включающие в себя процесс объединения всех входящих в муниципальный район поселений в городской округ с последующим упразднением самого муниципального района и поселенческого самоуправления, изымают все три основы МСУ, такие как место, полномочия, бюджет. При этом элемент общественного (народного) участия также утрачивает свою значимость и замещается голосом депутатов. Таким образом двухуровневая система организации МСУ фактически упраздняется, заменяется на одноуровневую, из чего следует ряд проблем:

1. создается искусственная форма организации МСУ;
2. органы новообразованного муниципального образования (городского округа) становятся подотчетны региону, а не местному населению – через назначение главы ГО;
3. представители поселений (депутаты) из-за ограничений численности в составе представительного органа ГО не будут иметь значительного влияния на принятие решений, в том числе не смогут контролировать процесс распределения средств бюджета ГО.

В заключении [^[31]] Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человеказаявляется о противоречии данного законопроекта всей логике муниципального развития и говорится, что задачи, для решения которых требуются такого рода преобразования, неясны. Также утверждается, что данный закон «является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия».

Заключение

В данной работе была раскрыта система органов местного самоуправления; проведен анализ становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации; описаны реакции населения в контексте оптимизации МСУ в Московский области, а также выявлены существующие проблемы процесса преобразований, что соответствует цели работы и отвечает поставленным задачам.

Начальным этапом развития местного самоуправления (в нынешнем понимании) стало принятие Конституции РФ в 1993 году и 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году. В советский период местное самоуправление фактически отсутствовало, поскольку было полностью вложено в вертикаль государственной власти. В 2000-х был дан старт реформе МСУ, появилась двухуровневая система местных властей, усилился контроль государства за деятельностью органов местного самоуправления. Изменения, внесенные законом 136-ФЗ значительно ослабили местную власть и усилили неопределенность в регулировании компетенции МСУ.В последнее время наблюдается постепенное сокращение общего числа муниципальных образований, в первую очередь сельских и городских поселений, также идет процесс перераспределения властных полномочий органов МСУ в пользуорганов государственной власти. Отечественные исследователи в целом критично относятся к последним инициативам власти, полагая, что курс развития местного самоуправления в России теперь нацелен на усиливающуюся централизацию, а в осуществляемой реформе не видно общей концепции.При этом стоит отметить, что подобного рода централизация может быть обоснована в переходный период, когда необходимо подавить излишнюю самостоятельность «на местах», аккумулировать ресурсы «в руках центра» для оперативного, жесткого, централизованного принятие решений «сверху». Однако такая система может выступать исключительно временной мерой организации власти в переломные моменты (в период военных действий и после и проч.).

---