Файл: Система органов местного самоуправления(Теоретические основы и этапы становления органов местного самоуправления ).pdf

Введение

Вопросы местного самоуправления в России в последние годы приобретают все более актуальный характер. Важность МСУ обуславливается самой его спецификой, ведь местное самоуправление – это способность местных жителей самостоятельно решать насущные вопросы.При этом насущные вопросы решаются непосредственно в интересах местного населения, а не страны в общем. Одновременно с этим, одной из главных особенностей местного самоуправления является то, что оно выступает не только неким специфическим институтом, способным организовыватьресурсы и удовлетворять потребности жителей, но и представляет собой максимально приближенный к населению орган публичной власти. Ценность такого института как местное самоуправление заключается также в его способности естественным образом постепенно выстраивать «снизу» демократический политический режим, так как гражданами посредством участия в организации местного самоуправления частично реализуются их демократические права и свободы.Создание жизнеспособного, сильного и финансово самостоятельного местного самоуправления — неотъемлемыйшаг в становлении правового государства, так как оно «помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования», что означает, соответственно, с интересами граждан.

Процесс развития самоуправления в России имеет ряд исторических и других особенностей, которые непосредственным образом влияют на текущее состояние.Результатом реформ, производимых за последнее время в соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ и Федеральным законом № 8-ФЗ, стало значительное ослабление местной власти в России. Одновременно с этимнынешнее представление о положении дел «на местах» в целом часто фрагментарно и неполно. И чем детальнее рассматривать ситуацию в сфере местного самоуправления, тем лучше становится видна разница нормативной модели и реальной картины. В ходе анализапроцессов, протекающих в отдельных муниципалитетах, стоит принимать во внимание недостаток информации о положении дел на территории поселений, что в свою очередьзадает определенные ограничения для изучения и одновременно повышает значимость описательных исследований.

В сфере участия и вовлеченности местных жителей на текущий день сложилась некоторая вполне объективная ситуация, в которой жители часто не принимают непосредственного участия в жизни собственного муниципального образования и местная власть выстраивается вокруг небольшого числа местных «владетелей».Это напрямую связано с социально-экономическим уровнем развития страны и её политической системы. Также муниципалитетыимеют собственные доходные поступления в крайне ограниченном количестве, объем которых зачастую является недостаточным для решения основных местных вопросов, поэтому говорить об экономической автономии МСУ практически не приходится.При этом там, где есть ресурсы и возможности, где население хотело и могло бы принимать решения, не всегда существует выстроенная система механизмов участия жителей в принятия решений и организации власти.

---

Сегодня местная власть становится все менее финансово самостоятельной, утрачивает свою административную автономию, становится более зависимой от решений «центра», и фактически частично встраивается в вертикаль государственной власти. В Московской области на примере последних реформ этот процесс виден наиболее отчетливо. Здесь в ходе реформирования местного самоуправления значительное внимание уделяется вопросам совершенствования территориальной организации.При этом жители поселений, где происходят преобразования, и представители местной власти высказывают мнения о нецелесообразности проводимой оптимизации и выдают запрос на сохранение и развитие местного самоуправления в городских и сельских поселениях.В данной связи видится крайне актуальным рассмотрение трансформационныхпроцессовв Московской области, что вызвали столь значительный общественный резонанс, и изучениереакцийместного населения.Анализ реакций населения на текущие трансформационные процессы обуславливает научную новизну работы. Практическая значимость выражается в возможности использования описательных элементов работыв дальнейших научных исследованиях.

Объект — система местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет — оптимизация местного самоуправления.

Цель: описание системы в контексте оптимизации местного самоуправления на примере Московской области.

Задачи:

• обзор существующей научной литературы, а также этапов и особенностей развития местного самоуправления в РФ;
• обозначение основных изменений территориальной организации МСУ в РФ в целом и в Московской области в частности;
• исследование процесса оптимизации МСУ в МО;
• выявление существующих проблем процесса оптимизации.

Глава 1.Теоретические основы и этапы становления органов местного самоуправления

1.1 Понятие и основы местного самоуправления

Местное самоуправление – это организация и деятельность граждан Российской Федерации по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление гарантируется Конституцией РФ, реализуется согласно Федеральному закону № 131-ФЗи дает право гражданам муниципального образования самостоятельно решать вопросы, связанные с местным налоговыми сборами и бюджетом, организовывать комфортную жизнь, управлять местным имуществом. Декларируется также право граждан определять структуру органов МСУ.

---

 Фактически, МСУ – это потенциальная способность граждан самостоятельно (без привлечения государственных органов власти) на местах решать вопросы, связанные с жизнедеятельностью местного сообщества, с обеспечением ежедневных потребностей населения. Также в практическом пониманииместное самоуправление решает те вопросы, до которых «не дотягивается» государственная власть. Именно за счет децентрализации власти обеспечивается эффективность решения бытовых вопросов населения. При этом МСУ не должно входить в исполнительную вертикаль и не должно иметь вышестоящих исполнительных органов. Стоит учитывать, что решения по насущным вопросам жителей принимаются в интересах самого местного населения, а не целой страны.

Можно также выделить основополагающие признаки местного самоуправления. Среди них: 1) определенная территория, 2) возможность формировать собственные органы управления посредством выборов, 3) владение и распоряжение муниципальной собственностью (в том числе включая формирование и утверждение местного бюджета).

Терминологически под местным самоуправлением понимается «способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов. Вопросы местного значения здесь — это вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения».При этом декларируется, что МСУ обладают собственными источниками средств для решения вопросов, описанных выше. Однако на сегодняшний день об экономической автономииместного самоуправления заявлять крайне сложно.

C точки зрения правовых основ, современное местное самоуправление в Российской Федерации базируется на:

1. общепризнанных принципах и нормах международного права;
2. международных договорах Российской Федерации (к ним относятся Европейская хартия местного самоуправления и Декларация о принципах местного самоуправления);
3. Конституции РФ как важнейшем основополагающем правовом регуляторе общественных отношений. (включая статьи касательно местного самоуправления, а именно – 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43,46,72,130,131,132,133);
4. Федеральных конституционных законах;
5. Федеральных законах (включая законы«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и другие);
6. подзаконных нормативных актах – в первую очередь, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ,
7. законодательстве регионов –законах субъектов РФ,
8. местном законодательстве – уставах и документах муниципальных образований;
9. итогах референдумов и сходов населения.

---

Без анализа истории становления местного самоуправления в Российской Федерации оценка и прогноз его перспектив представляются некорректными. Обзор истории развития местного самоуправления необходим для полного охвата области исследования и достижения целей, поставленных в данной исследовательской работе. При этом анализ аналогов МСУ досоветского периода на территории России в современном понимании этого термина будет нерелевантен теме исследования и не способствует достижению целей научной работы, а поэтому не включен в список поставленных задачи не будет рассматриваться в ходе данной работы.

Следует выделить несколько этапов развития МСУ в Российской Федерации, начиная с советского времени.

В первом, советском и раннем постсоветском, этапе развития, продолжавшемся до 1993 года, необходимо выделить следующие основные черты: [^[1]]

1. Тотальное господство Коммунистической партии Советского Союза (КПСС). Управление и контроль КПСС затрагивало все уровни управления, выступая де-факто органом представительной и исполнительной власти. Законодательной же на практике не существовало, так как Советы принимали только решения, заранее подготовленные исполкомами.
2. Местные органы власти не обладали юридической и фактической самостоятельностью при принятии решений местного характера и полностью подчинялись вышестоящему уровню по иерархической цепочке, во главе которой стояли Верховный Совет и Совет Министров СССР.
3. Несмотря на декларирование ценностей народного управления, местное самоуправление не только фактически подчинялось государству, как указано выше, но и воспринималось населением как государственное управление.

9.04.1990 был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где описывалась схема создания МСУ и местной автономии как таковых, отмена иерархической подчиненности выборных Советов и передача права Советам самостоятельно распределять налоги и управлять бюджетом территории.[^[2]]Однако, несмотря на принятие этого закона, основные провозглашаемые принципы, его суть, остались нереализованными материально и организационно.

Подводя итог первому этапу, следует отметить, что МСУ в СССР фактически не существовало. Декларация независимости местного хозяйства в 1990 году не способствовала значительным изменениям.

Второй этап. С 1993 по 2006 гг.

По сути, местное самоуправление в России появилось в 1993 году при принятии Конституции РФ. В статье 12 провозглашается, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. В главе 8 Конституции определяется самостоятельность решения вопросов местного характера, описывается пути принятия таких решений через референдумы и выборы, уточняются конкретные права органов МСУ, такие как: исполнение местного бюджета, управление местными налогами и сборами, осуществление охраны общественного порядка и другие. Таким образом, было создано правовое обеспечение системы управления на местах, независимое от государственного управления.

---

Необходимо отметить принятие 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе декларировалась самостоятельность местного самоуправления в области формировании органов МСУ «на местах» и их независимости от органов государственной власти в решении вопросов местного значения, а также определялись права на наличие и самостоятельное управление финансово-экономической базой территории. Этот закон не был детализирован в той мере, которая позволяла бы однозначно определять виды муниципальных образований и широту решаемых ими вопросов. Во многом закон ссылался на необходимость подчиняться законам субъектов РФ. На практике, субъекты РФ трактовали закон по-разному. В зависимости от субъекта, местное самоуправление могло быть реализовано только на примере городов или только на примере поселков.

Этот этап ознаменовал зарождение и развитие МСУ в Российской Федерации. Тем не менее, инициативы властей в этой области были подвергнуты критике, как со стороны ученых, так и со стороны муниципальных чиновников. Помимо уже упомянутой неопределенности в ограничении видов муниципальных образований и решаемых ими вопросов, критики находили, что вопросы экономического характера на практике решены не были – у органов МСУ зачастую не было профицитного бюджета для реализации своих функций. Недостаток бюджетных средств территории был связан с ограниченностью источников.[^[3]]Дальнейшее развитие местного самоуправления и устранение выявленных недостатков было реализовано на следующем этапе.

Третий этап. С 2006 по 2014 гг.

6 октября 2003 года был выпущен Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и с 1.01.2006 нововведения вступили в силу. Изменения были относительно радикальными и затрагивали практически все аспекты организации и работы МСУ[^[4]].

Основным нововведением стала двухуровневая модель МСУ, при которой муниципальные образования формировались и на уровне поселений, и на уровне муниципальных районов одновременно. Исключением стали городские округа, в которых сохранилось одноуровневое управление. Закон в том числе описал разделение муниципальных образований на типы - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (более подробно о типах и численностимуниципальных образований в разделе Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ).

---