Файл: Система органов местного самоуправления(Теоретические основы и этапы становления органов местного самоуправления ).pdf

Перечень вопросов, относимых к вопросам местного значения, был существенно сокращен по сравнению с перечнем, указанным в 154-ФЗ.[^[5]]Сами вопросы разделялись между уровнями управления – поселенческим и районным. Согласно закону, до 1 января 2006 года, властям федерального и регионального уровня необходимо было создать правовые и организационные предпосылки к трансформации территориального устройства местного самоуправления, к изменению статусов муниципальных образований. Муниципальные образования же были обязаны проводить муниципальные выборы и принимать новые уставы согласно производимым преобразованиям.

Преимуществом данной редакции закона являлось то, что были определены не только типы муниципальных образований, но и способы их реорганизации. В условиях неравномерности экономического развития и оттока населения из сельских местностей, необходимо было предусмотреть возможность трансформации территории для сохранения функции самоуправления на местах.

Основная критика закона заключается в том, что он реализовал правовое обеспечение усиления контроля МСУ со стороны государственной власти и создал тенденцию к централизации процессов.[^[6]] Однако стоит понимать, что появление этого закона фактически и не было направлено на совершенствование организации публичной власти «на местах» или же на развитие форм «осуществления народом своей власти». Его целью было своеобразное «наведение порядка» в государстве в условиях дефицита бюджета, а точнее выведение из-под контроля регионов ресурсов, которыми владели и распоряжались органы МСУ. Соответственно необходимой мерой являлось разграничение полномочий и предметов ведения, уже следствием которого явилось нерешаемое противоречие между декларируемой финансовой автономностью местного самоуправления и ужесточением регулирующего воздействия государства. Усилиями «сверху» были определены территории и сфера ответственности муниципальных образований, тем самым ограничена их гибкость по увеличению собственных доходов – доходов местного бюджета. Фактически, с 2006 года все основные ресурсы стали концентрироваться на федеральном уровне, затем распределяться на региональный и после на муниципальный через систему трансфертов.

Таким образом, при усилении государственного регулирования, финансовая самостоятельность МСУ не могла быть реализована на практике в полной мере.

Четвертый этап. С 2014 по настоящее время

---

27 мая 2014 года был принят 136-ФЗ [^[7]], вступление в силу которого дало старт очередному этапу реформы МСУ в Российской Федерации. Этап был нацелен на расширение полномочий субъектов РФ в области регулирования местного самоуправления. Фактически это означает продолжение тенденции централизации власти и уменьшения прав органов местного самоуправления. Теперь региональные власти могут определять порядок формирования органов МСУ и перераспределять полномочия муниципалитетов в пользу органов государственной власти Российской Федерации. Появились новые типы муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Причины этих изменений заключаются в стремлении встроить местное самоуправление в вертикаль государственной власти и уменьшить число политических конфликтов между главами и органами муниципальных образований и властями регионов.

3 февраля 2015 года был принят 8-ФЗ. [^[8]] В нем не опровергаются ранее принятые изменения и имеет продолжение курс на централизацию власти «на местах». Он явился правовой основой для отмены прямых выборов глав муниципальных образований и перехода на ещё более централизованную модель организации МСУ.

Таким образом, наблюдается «цикличность» процесса становления местного самоуправления в России. Сначала 2000-х можно констатировать тенденцию к возвращению иерархичной структуры организации власти, последовательному сокращению полномочий органов МСУ и «встраиванию»местной власти в вертикаль государственной власти.

Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ

С мая 2014 года в Российской Федерации принята классификация, предусматривающая 7видов муниципальных образований: [^[9]], [^[10]]

1. сельские поселения – это поселки, села, деревни, хутора, аулы, кишлаки и проч.; сельские поселения входят в состав муниципальных районов;
2. городские поселения – это города или поселения городского типа; городские поселения входят в состав муниципальных районов (за исключением городских поселений, являющихся городскими округами);
3. муниципальные районы – это несколько поселений и межселенные территории, в которых МСУ реализуется с целью решения вопросов межпоселенческого характера, а также осуществляются отдельные государственные полномочия в случае наличия предписаний, закрепленных федеральными законами или законами субъектов РФ;
4. городской округ – один или несколько населенных пунктов, расположенных на единой территории и не представляющих собой отдельные муниципальные образования; городские округа также могут осуществлять отдельные переданные государственные полномочия;
5. внутригородские территории (или внутригородские МО) городов федерального значения;
6. городской округ с внутригородским делением — городские округа с внутригородскими районами;
7. внутригородские районы —муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением; создаются в соответствии с законами субъектов РФ.

---

Устойчивый тренд 2009-2016 гг.– снижение общего числа муниципальных образований,отражающий общее стремление к пересмотру территориальной организации МСУ в целях консолидации бюджетных средств, оптимизации штата муниципальных служащих, сокращении административных расходов, экономии местных бюджетов на масштабе и повышению эффективности муниципального управления. Несмотря на продолжение общей тенденции, зародившейся в 2009 году, по укрупнению муниципальных образований и уменьшению их числа, статистика, начиная с 2015 года, не будет отражать динамику в полной мере. Это связано с присоединением к Российской Федерации Республики Крым (что принесло 279 муниципальных образований) и города федерального значения Севастополь с 10 внутригородскими образованиями.[^[11]] Графическое отображение динамики изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. отображено на Рис. 1.

Рис.1. Динамика изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. [^[12]], [^[13]]

Практически половина всех преобразований (объединения, сокращения и укрупнения муниципальных образований) была реализована в период 2010-2011 гг., затем процесс существенно замедлился, но кардинально не изменился.

Частью процедуры сокращения числа муниципальных образований является процесс создания городских округов на основе муниципальных районов (примеры такого рода преобразований есть в Московской и Псковской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ). При этом каждый случай такого родатрансформаций необходимо рассматривать отдельно и комплексно, так как преобразование муниципальных образований, в том числе их объединение, может быть продиктовано целым рядом задач, среди которых могут быть: необходимость сохранения территории от обезлюживания, активизации интенсивного развития территории, консолидация бюджетов на уровне региона и другие.

На Рис. 2 отображена актуальная информация по динамике изменения числа муниципальных образований с детализацией по их видам. Как видно на диаграмме, процесс трансформации муниципальных образований действительно реализуется на практике, изменяется соотношение различных видов МО. При этом стоит отметить, что «разброс» изменений небольшой, также в изменениях по видам нет чёткой динамики.За последние 4 года было сокращено число муниципальных районов с 1821 до 1 788 ед., при этом количество городских округов увеличилось с 517 до 563 ед. Стоит отметить продолжающуюся тенденцию к уменьшению числа сельских поселений, которых в 2008 г. было 19 861 ед., в 2012 18 833 ед., а на начало 2016 года 18 177 ед. (с учетом присоединения Республики Крым).

---

Рис.2. Динамика изменения числа муниципальных образований по видам. [^[14]], [^[15]]

При этом структура муниципальных образований в динамике изменилась незначительно, см. Рис. 3. Сельские поселения все также составляют большинство муниципальных образований РФ – более 80%.

Рис. 3. Динамика изменения численности муниципальных образований по видамв сравнении 2012 г. и 2016 г. (слева направо).

1.2 Текущие состояние и проблемы местного самоуправления в России

Степень проработанности темы в российской научной литературе достаточно высока и затрагивает анализ причин и последствий изменений организации местного самоуправления в России на каждом этапе, описанном ранее.

Процесс развития местного самоуправления динамичен и во многом противоречив. При этом не всегда в преобразованиях прослеживается соответствиефактических изменений в сфере МСУ, в том числе в ходе последних трансформаций территориального устройства, с декларируемыми в Конституции РФ принципами. Краткая история инициатив, их причин и последствий приведена выше в разделе «История развития местного самоуправления в России». Видится актуальным дополнение анализа обзором тематической литературы и мнениями ученых по вопросам проводимой процедуры трансформации МСУ.

Согласно определению, содержащемуся в статье 1 131-ФЗ, местное самоуправление это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».[^[16]] Также «местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления», согласно статье 130 Конституции РФ.[^[17]] Из описанных выше определений можно сделать следующие выводы:

---

1.     местное самоуправление – инструмент повышения качества жизни местного населения;

2.     МСУ нацелено на решение вопросов местного значения; однако его следует реализовывать при соблюдении поставленных целей общерегионального или федерального значения;

3.     местное самоуправлениебазируется на принципах самостоятельности и ответственности;

4.     в ходе организации местного самоуправления на территории муниципального образованиямогут быть применяться различные формы народного волеизъявления: референдумы и сходы, муниципальные выборы, собрания и проч.;

5.     в муниципальных образованиях при наличии органов МСУ обязательно должны присутствовать выборные органы местной власти.

Подытоживая, можно утверждать, что суть местного самоуправления состоит в признании права населения принимать решения по бытовым вопросам жизни на территории своего места жительства и отвечать за последствия принятых решений.

На текущий момент процесс реформированияМСУ в Российской Федерации ещё не завершен, и, по мнению множества отечественных ученых, современное состояние МСУ далеко от идеальной формы.В первую очередь критикуется недостаточно высокий уровень эффективности работы системы МСУ. В качестве основных причин, которые сдерживают развитие местного самоуправления, выделяют проблемы в правовом обеспечении их деятельности.

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие единого нормативного документа, описывающего элементы реформы системы МСУ.  Из-за этого действия структур, ответственных за реализацию реформ, зачастую нескоординированы и противоречивы.[^[18]]Это утверждение все ещё актуально и в нынешних реалиях. Так как в проводимых реформах сегодня не прослеживается системность и общая концепция.

По мнению Л.Г.Бызова, на низкий уровень эффективности работы системы МСУ также влияет тот факт, что большинство граждан не представляют себе организацию власти в России.  Из-за этого, что местное население не разделяет уровни ответственности местной власти, региональной и федеральной властей, к органам МСУ могут выдвигаться завышенные требования. При этом граждане зачастую не осознают возможности самостоятельного контроля органов местной власти и ошибочно считают, что органы МСУ – это представительство государственной власти на местах. [^[19]]

---