Файл: Публичная власть (Понятие и особенности публичной власти).pdf

1. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами различных уровней публичной власти. Такого рода разграничения определяются как самой Конституцией РФ, так и Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и субъектами РФ. Важно отметить, что в ст. 76 Конституция РФ устанавливаются правовые основы разграничения правотворческих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по указанным предметам ведения^[39]. Так, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними закон и иные нормативные правовые акты субъектов.

В целях такого рода разграничения полномочий указанный Федеральный закон детально регламентирует^[40]:

• правовые основы определения полномочий органов государственной власти субъекта РФ по соответствующим предметам ведения;
• правовые основы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по соответствующим предметам ведения;
• правовые основы определения эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;
• правовые основы участия органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;
• принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий;
• принципы и порядок заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;
• порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Рассматриваемый принцип предусматривает договорный характер взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с рассматриваемым принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами различных уровней публичной власти Конституция РФ определяет основные предметы ведения органов местного самоуправления, используя для этого понятие «вопросы местного значения»^[41]. К их числу Конституция РФ относит вопросы:

• самостоятельного управления муниципальной собственностью;
• формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;• установления местных налогов и сборов;
• осуществления охраны общественного порядка.

Конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами различных уровней публичной власти закрепляющих следующие принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления^[42]:

• перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон;
• финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случае и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обстоятельства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ;
• федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов;
• возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается.

1. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим принципом ни один орган государственной власти не вправе выходить з пределы функций и полномочий, установленных для него Конституцией РФ и законами^[43]. Действуя в этих рамках, органы государственной власти имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противовесов», предотвращение чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом). Сущность принципа (теории) разделения властей выражается в трех основных составляющих^[44]:

• государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельно осуществляет только присущие ей функции;
• взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется посредством системы «сдержек и противовесов», которая направлена на ограничение узурпации государственной власти;
• исходя из положений ст. 3 Конституции РФ о едином источнике государственной власти в России — её многонациональном народе, можно прийти к выводу о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти в совокупности составляют единую систему власти^[45].

На основании изложенного становится понятным, что при отсутствии сбалансированности полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей на всех уровнях публичной власти и соответственно управлении страной или регионом в «ручном режиме» трудно рассчитывать на осуществление эффективной, отвечающей общественным и государственным интересам деятельности.

2. Разновидности публичной власти

2.1. Муниципальная власть как разновидность публичной власти

Институт муниципальной власти, как и любой иной вид публичной власти в России, имеет конституционно-правовые корни. В связи с этим представляется необходимым более подробно исследовать наиболее важные принципы и содержание конституционного регулирования муниципальной власти.

Конституционные начала муниципальной власти, определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления по поводу публично-территориальной самоорганизации населения, и связаны с необходимостью решения органами местного самоуправления определенного круга общих дел публично-политическими и иными средствами.^[46].

Местное самоуправление осуществляется самостоятельно, а это означает, что оно представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений служит ст. 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система власти народа; ее элементами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления^[47].

Поскольку местное самоуправление реализует властные публичные функции, то и законодатель должен четко соотнести местное самоуправление с местными органами власти, применив прежде всего в Конституции РФ и специальных законах к местному самоуправлению термин «муниципальная власть» и обозначив четко и однозначно место местного самоуправления в системе государственного устройства России»^[48].

Местное самоуправление – это форма народовластия. Власть, обладает свойством издавать обязательные веления (предписания) – таковые могут издавать лишь муниципальные властные структуры, именуемые в законодательстве органами местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление составляют органы местного самоуправления, т.е. органы муниципальной, местной власти^[49].

Относительно природы и характеристики местного самоуправления как разновидности публичной власти и по сей день ведутся споры. Ряд ученых полагают, что органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях^[50].

Для уяснения места и роли муниципальной власти в системе публичной власти, определения места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти необходимо проанализировать существовавшие и существующие теории и модели местного самоуправления.

Традиционно выделяют следующие теории:

1. Теорию свободной общины (естественных прав общины);
2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления;
3. Государственная теория самоуправления;
4. Теория дуализма муниципального управления.

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, обосновывающей сущность местного самоуправления. Эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину естественно сложившимся организмом, независимым от государства. Основные идеи теории свободной общины были: круг общинных дел отличен от дел государственных; община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе»^[51].

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления^[52].

В середине XIX в. формируется новая теория – государственная теория самоуправления. Государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления^[53]»

Из государственной теории местного самоуправления берет свое начало дуалистическая теория местного самоуправления. Дуалистическая теория признаёт двойственный характер местного самоуправления – в нем сочетаются государственные и общественные начала. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и в то же время составляют единое целое с государством при решении государственных задач на местном уровне. Дуализм местного самоуправления проявляется также в том, что признание и гарантии местного самоуправления в конституции государства позволяют рассматривать его как естественное и неотчуждаемое право населения, в то же время организация и деятельность местного самоуправления носят подзаконный характер^[54].

В науке муниципального права также выделяют модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Под данными моделями следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления^[55].

Традиционно выделяется три модели:

1. Административная модель. Органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти. В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением^[56].
2. Децентрализованная модель. Органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.
3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным^[57].