Файл: Законотворческая функция государства (Понятие функций государства).pdf

Формирование нормы права представляет собой процесс воплощения в предписаниях, в требованиях к поведению участников отношений, данных, полученных на предыдущем этапе, и состоит из формулирования условий вступления нормы права в силу, определения требуемого варианта поведения и указания неблагоприятных последствий неисполнения этого предписания [25, c. 34].

После этого следует новая стадия законотворческого познания - определение способа объективного выражения и формального закрепления сформулированной нормы, выбор варианта законотворчества. На этом этапе надлежит определить вид создаваемого акта, определяется система нормативных правовых актов, к которой он будет принадлежать.

Последним этапом законотворческого познания является моделирование будущего нормативного акта. На этом этапе планируется его структура.

Проведение законотворческого познания предопределяет начало работы над проектом нормативного правового акта - начало непосредственно законодательного процесса [23, c. 39].

Таким образом, подчиняясь общим закономерностям развития научного познания, законотворческое познание составляет его разновидность и как таковое имеет свои особенности.

2.2 Законодательный процесс (подготовка и принятие законов)

В отличие от подзаконных актов, принимаемых путем простого утверждения главой органа исполнительной власти, закон приобретает свою регулятивную силу только после выполнения целого комплекса обязательных действий, последовательно совершаемых сложной системой специально на то уполномоченных органов государственной власти [24, c. 310].

Верховенство закона в системе законодательства, его осевая, главенствующая роль в механизме нормативно-правовых актов обуславливает необходимость особенно тщательной проработки его положений, выверки содержащихся в нем предписаний, тщательного анализа всех его положений с учетом различных точек зрения на последствия их применения, а так же, что немаловажно, контроля со стороны специальных надзорных органов [17, c. 32]. Все это предопределяет необходимость существования специальной формально-обязательной процедуры, через которую законопроект должен пройти, чтобы стать законом.

Законодательный процесс, как часть процесса законотворческого, представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и по форме (cм. Приложение 1) и сам делится на несколько подэтапов, каждый из которых имеет свое функциональное назначение.

1. Подготовка проекта.

Подготовка проектов актов законодательства представляет собой разработку текстов будущих нормативных правовых актов и является логическим продолжением законотворческого познания, будучи тесно с ним связана [20, c. 25]. Это, как отмечает Х. Х. Кайтаева, сам по себе очень сложный процесс, характеризуемый особым набором приемов и способов, имеющий собственные правила, регулированию которого посвящен специальный комплекс актов (в основном, подзаконных).

Самым активным участником такой деятельности выступают министерства и ведомства, готовящие проекты нормативных правовых актов по кругу вопросов, входящих в их ведение. Кроме того, проекты нормативных правовых актов готовит аппарат Правительства России [14, c. 72].

Кроме органов исполнительной власти создание проектов нормативных правовых актов осуществляется специализированными или профильными комитетами парламента, создающими проекты законов, регулирующих подведомственные этим комитетам вопросы.

Для координации законопроектной деятельности Правительства и парламента в России существует специальная Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности [16, c. 51].

Для разработки особо сложных и трудоемких законопроектов, предназначенных для регулирования специфических общественных отношений, специальным решением управомоченного органа (Президента, Правительства, министерства или ведомства) могут создаваться временные комиссии, творческие коллективы или рабочие группы с участием представителей заинтересованных государственных органов, научно - исследовательских учреждений (правовых и иных), общественных объединений и иных организаций, ученых - правоведов и иных специалистов.

Работа непосредственно над созданием конкретного проекта нормативно-правового акта начинается с подготовки концепции законопроекта. Концепция служит для определения целей создания нормативного правового акта, излагаются принципы, на которых он основан, ожидаемый эффект, социальная и экономическая целесообразность принятия и исполнимость. В концепции в общих чертах определяется форма акта, его роль в системе законодательства [19, c. 72].

Разработанный законопроект не остается неизменным, до начала официальной работы по его принятию он подлежит изменения и усовершенствованиям.

Для таких усовершенствований, до начала официальной процедуры принятия проводится его экспертиза.

Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование проекта нормативно - правового акта, проводимое с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков [21, c 304].

2. Законодательная инициатива.

Процесс принятия законопроектов разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых строго определённые субъекты совершают строго определённые действия.

Самым первым формальным действием, предпринимаемым с целью утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента (в России - в Государственную Думу). Это вынесение и называется законодательной инициативой [14, c. 74].

Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет своей основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов [22, c. 66].

В России правом законодательной инициативы, в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации, обладают:

• Президент России.
• Правительство России. Именно оно инициирует рассмотрение законопроектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти.
• Депутаты Федерального Собрания, которые могут выносить законопроекты как индивидуально, так и коллективно, объединившись в группы. При этом, правом законодательной инициативы обладают как депутаты Государственной Думы (нижней палаты), так и депутаты Совета Федерации (верхней палаты) Федерального Собрания России.
• Субъекты Российской Федерации (в лице их высших представительных органов власти - через их представителей в Совете Федерации Федерального собрания России).
• Высшие судебные органы России - Конституционный суд РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ, которые могут вносить на рассмотрение нижней палаты российского парламента законопроекты по вопросам, входящим в их круг ведения [1].

Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторы) могут его реализовывать как индивидуально, так и коллективно.

Необходимо соблюдение специальных требований к законопроекту. Он должен:

• • соответствовать основным требованиям законодательной техники (система, структура, язык, стиль, логика, техника изложения предписаний, оформления ссылок и др.),
  • содержать четко определенный круг субъектов, на регулирование поведения которых он направлен;
  • содержать ясные и не подлежащие толкованию предписания;
  • правильно определить соотношение их прав и обязанностей;
  • определить меру и порядок наложения взыскания за невыполнение предписаний, указание на органы государственной власти, ответственные за выполнение планируемого к принятию закона [22, c. 81].

3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта.

После внесения законопроекта и признания законодательной инициативы состоявшейся, начинается следующий этап законодательного процесса - рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе [16, c. 53]. Именно этот этап является наиболее важным во всей формальной работе, результатом которой становится новый закон.

Первой стадией этого процесса является предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект направляется в комитет Государственной Думы, специализирующийся по предмету предполагаемого правового регулирования, который с этого момента становится ответственным по законопроекту.

Одновременно с направлением на предварительное рассмотрение в парламентский комитет, законопроект направляется Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство России, в Конституционный суд, Верховный суд Высший Арбитражный суд (если законопроект касается вопросов их ведения) и Конституционный суд Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний [16, c. 54].

Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроектов, носят информативно - рекомендательный характер и не имеют обязательной силы.

Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в срок не менее 45-ти дней до даты их первого официального рассмотрения в Государственной Думе направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний по ним [23, c. 150].

По окончанию предварительного рассмотрения законопроект выносится на обсуждение в парламент.

Рассмотрение и обсуждение законопроекта в нижней палате парламента играет ключевую роль в процессе его принятия. Это обсуждение, в отличии от предварительного, обсуждения, проводившегося на предыдущем этапе, осуществляется всем составом нижней палаты и, потому, имеет строго формальный и официальный характер, определяя судьбу законопроекта [22, c. 113].

На этом этапе законопроекты подвергаются всестороннему изучению, анализу, в него вносятся изменения и дополнения. Основными задачами, которые стоят перед парламентариями на этом этапе законодательного процесса, являются:

• общая оценка законопроекта, его необходимости, его юридических качеств, установление его правового характера;
• оценка правильности и юридических качеств структурных составляющих законопроекта, их сочетания, системности и взаимодействия;
• совершенствование законопроекта, внесение в него изменений, дополнений, возможно - изложение в новой редакции [23, c. 156].

В нашей стране, как и в большинстве других стран, существует порядок, в соответствии с которым большинство законопроектов в нижней палате парламента рассматриваются в трех чтениях.

Рассмотрим их специфику.

В ходе первого чтения определяется, будет ли нижняя палата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области и многие другие факторы [21, c. 241].

После обсуждения принимается решение по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон [17, c. 71].

Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта, работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправок и таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению [16, c. 56].

Второе чтение. Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату парламента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом, профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия [17, c. 73].

После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).

После этого на голосование ставится предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было вынесено решения.