Файл: Органы государственного управления.pdf

1.2. Виды органов государственного управления

В научной литературе и нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует единая классификация органов государственного управления. Так, Статистическим классификатором СК 00.001-2014 «Органы государственной власти и управления» (СКОГУ) [14] разделяются на 6 категорий: органы законодательной, исполнительной, судебной власти; государственные органы Республики Беларусь, обладающие особым конституционно-правовым статусом; органы местного управления и самоуправления; межгосударственные органы управления.

Данные государственные органы принято классифицировать по ряду признаков:

- по правовым основам образования (различают органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь, текущего законодательства, нормативных актов подзаконного характера).

Необходимо отметить, что Конституция Республики Беларусь статьями 84, 106-108, 119 закрепляет порядок образования основных звеньев аппарата государственного управления – Совета Министров, министерств, государственных комитетов, органов местного управления;

- в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления.

Республика Беларусь является унитарным государством. В связи с этим различают республиканские органы государственного управления, например Совет Министров, и органы исполнительной власти – например, областные органы местного управления;

- по организационно-правовым формам.

По данному признаку различают Совет Министров, министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции и др.;

- по характеру компетенции – органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Общая компетенция подразумевает руководство на подведомственной территории всеми отраслями и сферами управления, в результате которого обеспечивается экономическое и социально-культурное развитие. К органам общей компетенции относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрации районов в городах с районным делением.

Отраслевая компетенция позволяет руководить подчиненными данным органам отраслями и обусловливает выполнение задач, стоящих перед этими отраслями. Примером могут служить Министерство архитектуры и строительства, Министерство экономики, Министерство транспорта и коммуникаций и проч.

Межотраслевая компетенция предполагает выполнение общих специализированных функций для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди данных органов управления выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности), органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство занятости и социальной защиты), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство внутренних дел);

- по порядку разрешения подведомственных вопросов – коллегиальные и единоначальные органы.

Коллегиальные органы представляют собой объединенные (как организационно, так и юридически) группы лиц, обладающие приоритетом в принятии решений по всем вопросам, входящим в компетенцию государственного органа. В органах данного типа решения принимаются большинством их членов. При этом принятие коллегиального решения сочетается с персональной ответственностью за его исполнение, выражающееся в руководстве порученными участками работы. Коллегиальными органами являются: Совет Министров, исполнительные комитеты.

Единоначальными являются органы, где управленческие решения по всем вопросам, входящим в их компетенцию, принимаются возглавляющим данный орган руководителем. Иными словами, правовые акты, выражающие решения данного органа, обретают юридическую силу только после подписания их руководителем.

Как отмечается рядом авторов, «единоначалие обеспечивает оперативность руководства, повышает персональную ответственность за результаты работы органа» [21, с. 214].

Построение системы органов государственного управления необходимо для эффективного функционирования механизма государства. Основными задачами в данном направлении являются:

- группировка однородных отраслей экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, придание им организационного единства и единого управления;

- охват всех без исключения функций государственного управления, четкое определение организационной ячейки для каждой из них и при соблюдении условия, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

- обеспечение быстрого и четкого прохождения административных дел с тем, чтобы каждое из них окончательно решалось преимущественно в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

- обеспечение необходимой координации и согласованности деятельности органов государственного управления сверху вниз;

- четкое определение задач, функций, полномочий каждого органа государственного управления в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов. Юридически это закрепляется в специальных положениях об органах государственного управления.

Таким образом, можем сделать вывод, что в научной литературе и нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует единая классификация органов государственного управления. Данные органы можно классифицировать по ряду признаков: по правовым основам образования; в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления; по организационно-правовым формам; по характеру компетенции; по порядку разрешения подведомственных вопросов и др.

1.3. Принципы построения и деятельности, порядок формирования органов государственного управления

Органы государственного управления образуются на основании соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный характер, поскольку они находят правовое закрепление. При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов. Принципы построения (образования) органов государственного управления относятся к специальному виду, в который входят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принципами государственного управления (административного права). Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принципам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.

Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы механизма государственного управления. Для этой цели существуют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов и их классификации. Нередко все принципы сводят к одному виду - только государственного управления и называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права.

Некоторые учёные обходят молчанием вопрос о рассматриваемых принципах и анализируют лишь принципы административного права. Ю. М. Козлов говорит о существовании общих принципов, как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти[5, с.39]. Нельзя не согласиться с подобным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.

Ю.М. Козлов называет следующие принципы: приоритет личности и её интересов, разделение властей, федерализм, законность, гласность, ответственность.

Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; правового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; профессионализма и компетентности; законности; гласности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой её части; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; участие граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

Вместе с тем не все перечисленные принципы подходят для белорусской системы государственного управления (например, федерализм), а также не все являются принципами, приемлемыми для рассматриваемой системы, т. е. органов государственного управления (например, системность). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функциями органов государственного управления.

Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются отраслевой, линейный, функциональный, территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала - основа для образования органа, они определяют его задачи и функции.

Отраслевой принцип используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.

Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчинённых, но подчинённый имеет только одного начальника. Во внешнем управлении подчинёнными могут быть организации, органы управления.

Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определённого вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый - только в части реализуемой им функции.

Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархической административной подчинённости и уровневой значимости. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосударственного характера. Функциональный принцип способствует, кроме того, координации деятельности многих органов, организаций для единообразного решения определённых вопросов.

Функциональный принцип организации не имеет количественных пределов, Он способствует созданию множества органов государственного управления с целью унификации, координации деятельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам).

В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, расположенные в пределах данной территории, Подобные органы являются органами общей компетенции. Главная их цель - управление «территорией», административно-территориальной единицей, сбалансированным её развитием, обеспечение интересов граждан, проживающих на этой территории, и противодействие неконструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.