Файл: Теория и практика разделения властей (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ).pdf

Некоторые авторы до сих пор отмечают тенденцию народного суверенитета к «федерализации». Более точна позиция П.А. Астафичева, который указывает, что принцип народного суверенитета не «федеративен» по своей сути; скорее, напротив, он подчеркивает единство народа данного государства, не гарантируя верховенство воли граждан, проживающих на территории отдельных субъектов [5, с. 101].

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий.

По верному утверждению Ж.И. Овсепян, сформированная в РФ в конце XX - начале XXI в. система «разделения властей» в части ее «сдержек и противовесов» не срабатывает, наталкиваясь на фактор однопартийной принадлежности органов и должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти. Российская практика начала XXI в. показывает, что одним из первоочередных направлений преобразований в государстве, стремящемся к политико-организационному самоопределению через «разделение властей», является формирование многопартийной системы. Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно влияют на механизм реализации государственной власти. По верному утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принцип разделения властей. Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию публичной власти «по вертикали». При этом имеется в виду распределение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают разделение государственной власти «по горизонтали». Возможность реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической нормы на уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего органа конституционного контроля. Конституционный Суд России неоднократно обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации [13, с. 120].

Конституционный принцип разделения властей служит основой организации региональной системы государственной власти, которая строится, исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в построении системы органов власти субъектов. Отразив в названии этого нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов. Данное замечание С.С. Собянина представляется справедливым.

Таким образом, федеральный законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную самостоятельность субъектов в вопросах установления системы государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ее образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта [10, с. 72].

2.2 Принцип разделения властей на местном уровне

Предметом острых дискуссий стал вопрос о том, возможны ли существование и реализация принципа разделения властей на местном уровне.

Предусмотренный в Конституции России принцип единства публичной власти не исключает ее деления на государственную власть и муниципальную власть, реализуемую в том числе через органы местного самоуправления. В связи с тем, что разделению подлежит только государственная власть, рассматривать возможность реализации этого конституционного принципа на местном уровне можно только в контексте взаимосвязи муниципальной и государственной власти. Утверждения о том, что органы местного самоуправления нельзя вырывать из государственного механизма, не лишены юридически подкрепленных оснований.

Согласно п. 3 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Помощь региональных государственных органов местному самоуправлению может быть правовой, организационной, финансовой. Кроме того, в настоящее время в законодательстве формируется база, способствующая расширению влияния региональных органов государственной власти на органы местного самоуправления в сфере применения ответственности. В силу ст. 74.1, введенной в действие Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку не только по инициативе депутатов этого органа местного самоуправления, но и по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, относящегося к органам государственной власти.

Вместе с тем не кажется убедительным вывод о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти, которое заключается в «восстановлении организационной подчиненности органов местного самоуправления «вышестоящим" органам власти». Думается, что в современных условиях говорить о построении единой властной вертикали государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и, соответственно, распространении государственной исполнительной власти на уровень местного самоуправления нельзя, поскольку это противоречит конституционным нормам. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут осуществлять государственную власть, так как они не входят в систему органов государственной власти. С учетом изложенного муниципальная власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не может быть разделена на отдельные ветви, так как в соответствии с российской Конституцией разделению подлежит только государственная власть.

Наряду с этим требуется отметить, что власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не является единственной формой организации публичной власти на местах. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ система органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления. О распространении конституционного принципа разделения властей на местный уровень государственной власти также указывают решения региональных органов конституционного (уставного) контроля.

Таким образом, на местном уровне принцип разделения властей может реализовываться через государственные представительные и исполнительные органы власти лишь в тех субъектах, где предусмотрена возможность их создания. Государственная власть при этом делится только на две ветви, поскольку судебная власть на местах имеет либо федеральное (районные суды общей юрисдикции), либо регионально-субъектное происхождение (мировые судьи).

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что разделение властей, охватывающее категории единства политической власти, самостоятельности ветвей государственной власти, взаимодействия отдельных частей государственного аппарата, следует расценивать как взаимосвязанные элементы единого механизма реализации публичной власти. Имея единый источник, которым является многонациональный российский народ, государственная власть в России дифференцируется по отдельным направлениям воздействия на общественные отношения, но в конечном итоге сливается воедино посредством осуществления механизма сдержек и противовесов.

2.3 Теория разделения властей и конституционное правосудие

Закрепление в ст. 10 Конституции РФ принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную при самостоятельности соответствующих властных органов (принципа «разделения властей») символизировало возвращение России к исконным конституционно-правовым ценностям, выстраданным в ходе развития юридической цивилизации. Между тем совершенно очевидным представляется то обстоятельство, что сам принцип разделения властей как фундаментальный принцип правового государства имеет свои исторические истоки в совсем иной политической и правовой реальности. В этой связи понятна условность вербальной формулировки данного принципа в тексте действующей российской Конституции, равно как и в нормативных положениях иных законодательных актов. Поэтому, с одной стороны, современный анализ структурно-функциональных характеристик органов государственной власти с неизбежностью приводит к выводу о необходимости модернизации понимания принципа разделения властей. С другой стороны, актуален отказ от начетнического подхода, характеризующегося стремлением отдельных авторов разместить все существующие или создаваемые органы государственной власти по зафиксированным в тексте действующей отечественной Конституции РФ трем нишам [7, с. 46].

Правотворческая активность Конституционного Суда РФ стала неотъемлемой частью современного российского конституционализма. Очевидны широкие возможности Конституционного Суда РФ по модернизации Конституции. Неоспорим инновационный характер его деятельности. Именно такому варианту обновления Конституции - средствами конституционного правосудия - отдается предпочтение и в некоторых исследованиях. Сам Конституционный Суд РФ исходит из невозможности применения Конституции и иных проверенных им нормативных правовых актов в истолковании, отличающемся от данного Конституционным Судом РФ, что подтверждает его серьезные полномочия по определению облика конституционной системы страны.

Между тем, высказываются и серьезные опасения, связанные с излишним активизмом Конституционного Суда РФ в отношении толкования Конституции таким образом, что это приводит к выходу за пределы ее буквального смысла. Возражал сторонникам идеи «живой» конституции Н.В. Витрук, полагавший, что «идеи о «преобразовании» Конституции РФ без изменения ее текста являются ущербными, непродуктивными, а возложение такой ответственности на 19 конституционных судей - недемократичным. Так называемая проблема контрмажоритарности в зарубежных источниках связывается в значительной степени со сложностью изменения текста Основного Закона, а значит, и со сложностью преодоления позиции органа конституционного контроля демократическим путем [24, с. 61].

Нет оснований для вывода о том, что при всей «жесткости» Конституции Конституционный Суд РФ остается единственным, кто держит в руках фактическую и юридическую Конституцию. Сведения о неисполнении решений Конституционного Суда РФ, повторяющиеся из года в год, свидетельствуют о том, что реальная ситуация не всегда подконтрольна органу конституционного правосудия, не говоря о том, насколько далекой может быть практика осуществления государственной власти от описываемого Конституционным Судом РФ идеала. Юридически Конституция, хотя и в большей степени лежит в сфере конституционного судебного контроля, все же не управляется им безраздельно - «толкование-развитие"» Конституции, результатом которого является создание новой нормы, невозможно для суда или иного правоприменителя и остается прерогативой законодательной власти в рамках существующей концепции разделения властей. Не следует сбрасывать со счетов и конституционные поправки, содержание и процедура принятия которых, как уже отмечалось, лежат на данный момент вне конституционного судебного контроля, а также возможности по принятию новой Конституции, которые находятся в руках парламента (в том числе и за счет дискреции в вопросе принятия закона о Конституционном Собрании).