Файл: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения..pdf

• внесение законопроекта - законодательная инициатива;
• обсуждение законопроекта в Государственной Думе;
• принятие закона; рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона;
• подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ.

Первой стадией законотворческого процесса является законодательная инициатива. На субъект законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Вместе с тем, внесение законодательной инициативы не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект в том виде, в котором он представлен, но при этом законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта и должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.^[11]

Следует отметить, что право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям, та как это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы. В части государств, право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу, так согласно, ст. 71 Конституции Италии «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта».^[12] Одновременно, это право принадлежит правительству, членам палат парламента и «тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом».

В Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения за­конопроектов в Государственную Думу определены ст. 104 Конституции РФ. Согласно ей правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесе­ния в Государственную Думу:^[13]

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действую­щие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные кон­ституционные законы и федеральные законы либо о признании этих зако­нов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законо­проекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федера­ции о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального кон­ституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия при­нятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительст­вом Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с приня­тым Федеральным Конституционным законом, Федеральным законом.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответст­вует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламенту, Совет Государст­венной Думы может принять решение о возвращении законопроекта ини­циатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь вне­сти законопроект в Государственную Думу. Таким образом, законодательная инициатива, представляет собой право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.^[14]

Факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Стадия обсуждения законопроекта предшествует утверждению его в качестве закона и осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу и обсуждению.

Выделяют следующие виды обсуждений: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение. Стадия официального обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его акту­альности и практической значимости. По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний в виде поправок, или откло­нить законопроект, или принять закон^[15].

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении уста­навливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - ме­нее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установ­лении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депута­тов Государственной Думы. От­ветственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конститу­ции Российской Федерации и федеральным конституционным законам.^[16]

При втором чтении происходит обсуждение законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на засе­дание Государственной Думы представителей иных субъектов права зако­нодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст за­конопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответствен­ным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеет­ся возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем от­дельно каждую поправку, по которым имеются возражения. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного зако­нопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это ре­шение направляется субъекту права законодательной инициативы, внес­шему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, за­конопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, регистрация закона. По Федеральным Законам, которые в соответствии со ст.106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, ответственный комитет вправе принять одно из двух решений. Во-первых рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой. Во-вторых рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен в течение 14 дней. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает решение одобрить федеральный закон или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении Федерального Закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении Федерального Закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если верхняя палата отклоняет закон, то он возвращается обратно в Государственную Думу в течение 5 дней, где комиссия, состоя­щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо­сование по варианту, предложенному комиссией.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня подписания постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент не подписывает закон, то он возвращается обратно в Государственную Думу на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы в первоочередном порядке. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.

Пятая стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ. Эта стадия именуется в литературе санкционированием закона и осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В РФ процедура подписания закона регламентирована ст.107 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законодательной процедуры, обеспечивающей разделение властей. Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным, так как в соответствии со ст.107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента. Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции.

После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в течение семи дней опубликован в установленном порядке. Поскольку опубликование имеет особое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке, определенным в федеральном законе от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Опубликование представляет собой установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.^[17] Официальным считается опубликование закона в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете».

Подводя итог изложенному, следует отметить, что работа по созданию законопроектов, их рассмотрению, принятию является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности. Таким образом, в Российской Федерации довольно детально регламентирована процедура рассмотрения и принятия нормативных актов, определена компетенция каждого субъекта этой стадии федерального законотворческого процесса. Стадия подписания, обнародования и вступления в силу принятого закона так же подробно регламентирована.