Файл: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения..pdf

Федеральный закон N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», и Федеральный закон № 139-ФЗ от 28 июля 2012 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» вынесены были также на всенародное обсуждение. Поправки в закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», «О связи» и «Об информации» на рассмотрение Госдумы были внесены представителями всех четырех фракций в Госдуме и 11 июля 2012 года он был принят сразу, и во втором, и третьем чтениях, так как «За» проголосовали 441 и 434 депутата соответственно из 450 депутатов. Таким образом, закон пришелся по душе и «Единой России», и КПРФ со «Справедливой Россией», и ЛДПР. Согласно закону, правительство РФ получает право создать комиссию, которая будет отслеживать запрещенный контент в интернете и если сотрудники данной структуры обнаружат информацию, которая по их мнению подлежащее запрету, они обратятся к провайдеру, который, в свою очередь, должен будет сообщить об этом владельцу ресурса и предоставить даются сутки на удаление информации. Если же владелец сайта не выполнит предъявленные требования, то его ресурс заблокируют. Решения суда для блокировки не требуется. Оператору достаточно будет занести сайт в специальный реестр. При этом у владельца сайта останется право обжаловать решение регулирующего органа в трехмесячный срок. Применение данных методов на практике вызвало активную реакцию в интернет-сообществе так же как и законопроект № 295503-5 «Об ограничении оборота продукции эротического и порнографического характера».

В целом, можно отметить, что экспертная деятельность Общественной палаты и «Открытого правительства» носит в основном предварительный характер что позволяет снизить или устранить риски, связанные с принятием нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы как отдельных граждан, так и всего общества в целом. Экспертизу нормативно-правового акта следует рассматривать как один из основных элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия. Общественная экспертиза позволяет общественности и власти эффективно взаимодействовать, переходить от взаимных обвинений к конструктивному диалогу. Введение «открытого правительства» наряду с распространением деятельности общественных палат и общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее распространение.

2.2 Основные направления совершенствования процесса законотворчества

На качественно новом этапе развития страны, когда создается обновленная правовая система, призванная обеспечить укрепление государственности, дальнейшее развитие экономики, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав и свобод человека и гражданина, Россия переживает неизвестный ранее правотворческий, в том числе законотворческий, всплеск. Возникающие сложности в системе становления законодательства в Российской Федерации во многом определяются ее федеративным устройством, что выражается в наделении Конституцией России субъектов РФ правом принятия собственных правовых актов, которые зачастую вступают в противоречие с федеральным законодательством. К тому же формирование правовых основ федерализма осуществляется без связи с социально-экономическими реформами.

Причина заключается и в отсутствии должного внимания юридической науки к необходимости концептуальных разработок модели отечественного законодательства с учетом федеративного аспекта.

Коренная трансформация российского общества и социально-экономических и политических систем определили необходимость модернизации нормотворческого массива и создание качественно нового законодательства, основанного на систематизации нормативных актов, отраслей и институтов права, так как норма закона формируется в процессе эволюции общественных отношений под влиянием различных материальных и культурных факторов. Методология законотворческого процесса в настоящее время обогащается новыми методами, в частности учет при разработке законов интересов различных социальных групп, а также прогнозирование способности принимаемого закона гармонично вписаться в существующую правовую систему и систему социальных отношений.

В настоящее время процесс законодательства уже не сводится лишь к формулировке государственной воли и выходит за рамки деятельности законодателя. Посредством законотворчества формируются формы и способы взаимосвязи государства и общества и отдельного человека, через законотворчество реализуется принцип разделения властей. В Российской Федерации в последние десятилетия происходит непрерывный процесс формирования единого правового пространства и особую значимость приобретают вопросы внутреннего согласования законодательства Российской Федерации, а также остро встает проблема выработки форм взаимодействия для развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Подобная трансформация законодательства вызывает изменения не только политико-экономической сферы, но и общественной жизни, как конструктивные, так и деструктивные.

К конструктивным тенденциям можно отнести, что достаточно динамичное изменение законодательной базы призвано отражать интересы государства и общества, на фоне стремительного развития регионального и муниципального правотворчества. В частности, по подсчетам специалистов федеральные нормативные акты составляют только примерно 10% от общего объема числа актов принимаемых на территории России, что позволяет сделать вывод о перераспределении нормативно-правового регулирования в пользу субъектов. Так же положительным результатом является последовательное приведение российского законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации и наличие значительного количества отраслевых и комплексных кодексов. За последнее время российская правовая система обогатилась рядом международно-правовых институтов, продемонстрировавших свою ценность и высокую эффективность в мировой практике. Однако, необходимо признать, тот факт что зачастую, законотворчество приводит к количественному накоплению законодательных актов, не имеющих под собой практической значимости и повторяющих нормативный материал западных стран. Более того, до настоящего времени, еще встречаются существенные противоречия между нормативными актами федерального уровня и субъектов РФ. В данном контексте к деструктивным последствиям и тенденциям отечественно законотворчества можно отнести:

• существование нормативных актов противоречащих или дублирующих друг друга;
• недостаточный учет уровня правового регулирования определенных общественных отношений при принятии новых нормативных актов в регулируемой области;
• искажение смысловых акцентов законов в отдельных нормативно-правовых актов более низкого уровня;
• недостаточное прогнозирование результатов принятия законов, влекущее внесение изменений, дополнений или отмену данных нормативно-правовых актов вскоре после их принятия;
• неоправданное, постоянное изменение устаревших законов;
• несоблюдение законотворческими органами правил законотворческой техники;
• недостаточная доступность и понимание слоями общества оснований для принятия ряда нормативных актов;
• поспешность в подготовке и принятии некоторых законодательных актов и отсутствие единства терминологии при написании текстов законов.

Данные тенденции обуславливают формирование факторов препятствующих эффективному законотворчеству в Российской Федерации. При общем росте количества правовых документов наиболее резко возросло количество президентских указов, в то время как число принятых законодательными органами власти законов снизилось. Приведенные данные демонстрируют усиление участие Президента РФ в процессе законотворчества. Однако по-прежнему основными инициаторами законов являются депутаты Государственной думы и правительство – на их долю приходится 44 и 33% всех принятых законов. Вместе с тем в последние годы обозначилась устойчивая тенденция в приоритетных сферах ответственности разных групп законодателей. В частности, в структуре законопроектов от президента 60-70% составляют рутинные предложения о ратификации различных международных соглашений, а оставшуюся часть составляют направлены преимущественно на регулирование процессов в политической сфере. Правительство Российской Федерации предлагает законодательные инициативы в самых различных сферах деятельности, охватывая таким образом практически весь спектр регулируемых вопросов на территории страны. (43% иных законов и 34% - законопроекты в сфере экономики и финансов). Региональные законодательные органы зачастую проявляют интерес и выступают с законодательными инициативами по вопросам государственного устройства (75% от общего числа внесенных ими законопроектов, принятых в 2011 г.).

Вместе с тем модернизация законодательства идет неравномерно, вследствие чего некоторые отрасли уже практически полностью обновили законодательную базу, а в некоторых образуются регулятивные вакуумы. Негативное влияние на совершенствование законотворчества оказывает и несовершенство юридических механизмов практической реализации провозглашенных в законодательстве положений, так как зачастую существует недостаточное взаимодействие и согласованность правовых систем, на фоне низкой гражданской активности населения страны.

Таким образом, именно региональное законотворчество в настоящее время является вектором развития законодательной базы страны и его регулирование и совершенствование определяет динамику развития правотворчества и на федеральном уровне. Как уже было отмечено выше, регулирование законотворчества в регионах определяется ст. 71-73 Конституции Российской Федерации. И ряд ученых, в частности К.Б. Толкачев, видят один из возможных путей оптимизации законотворчества в изменении структуры данных статей. Интерес, в рамках рассматриваемой темы, представляет предложение изменения схемы разграничения полномочий, в сторону максимального уменьшения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подразумевается, что разграничение полномочий должно опираться на принцип субсидиарности, при котором законотворческая деятельность будет осуществляться на том уровне власти, который способен реализовать ее наиболее эффективно. В данном контексте, предметы совместного ведения, предусмотренные ст. 72 Конституции РФ, целесообразно распределить между статьями 71 и 73. Например, возможно перераспределение в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, так как регионы в большей степени заинтересованы в сохранении своих природных богатств. Полная передача полномочий на региональный уровень по экологической безопасности и охране природы позволит значительно улучшить экологическую обстановку на территории страны. Однако, необходимо подчеркнуть, что регионам так же должно быть и делегировано право установления меры наказания, так как это может значительно повысить эффективность работы, за счет заинтересованности местной администрации. Полное или частичное перераспределение предметов совместного ведения позволит обеспечить максимальный уровень ответственности органов государственной власти и эффективное исполнение возложенных на них полномочий. Более того четкое разграничение полномочий позволит избежать двусмысленного толкования компетенций того или иного уровня власти.

В части объектов совместного ведения целесообразно в большей степени объединить усилия законотворцев при подготовки законопроектов. Наиболее эффективной является процедура направления проектов федеральных законов в регионы и последующего рассмотрения их предложений и замечаний на заседаниях палат Федерального собрания, так как подготовка предложений по проектам федеральных законов является важным рычагом воздействия регионов на федеральное законотворчество. Порядок такого согласования обозначен в Федеральном законе N 184-ФЗ от 10.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и по определенным вопросам подробно обозначил механизм согласования федеральных законов по предметам совместного ведения.

Для подготовки заключения по проекту федерального закона законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, так же как и после обсуждения в первом чтении предусмотрен 30-дневный срок его рассмотрения. Однако, для более эффективного участия субъектов Федерации в законотворческом процессе необходимо увеличение срока работы законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации над законопроектами, рассмотренными в первом чтении Государственной Думой. Более того, в Регламенте Государственной Думы процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами Российской Федерации уделено недостаточное внимание. В частности, не определены последствия не согласования проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, так же не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Кроме того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы обязательными для рассмотрения и внесения в законопроект. Эффективность такой работы была бы значительно выше, если бы федеральный парламент отвечал внесшему предложения субъекту, что из предложенного принято и внесено, в каком виде вошло в определенный федеральный закон.

Так же значительно затрудняет регулирование законотворчества отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах, данный аспект подчеркивался неоднократно в трудах отечественных ученых. Предложения, обосновывающие необходимость принятия данного закона, концепции закона и инициативные проекты активно начали появляться еще в конце 80-х гг. прошлого столетия. Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», был одобрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 ноября 1996 г. и он должен был обеспечить законодательное регулирование правотворческой практики. К настоящему времени его концептуальное значение в практическом законотворчестве не единожды пересматривалось и к настоящему время многие из них несомненного устарели. Проект закона был призван выстроить белее прозрачную иерархическую систему правовых актов федерального уровня, регламентирующую издание нормативных актов субъектов, так как федеральные законы должны были стать базой для регионального законотворчества. Вместе с тем закон так и не принят, хотя в ряде субъектов такие законы успешно функционируют (Краснодарский край, Курганская область, Республике Марий Эл, Курской области, Орловской области и тд.).^[23] Таким образом, региональное законодательство и в данном аспекте опережает федеральное законотворчество.