Файл: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения..pdf

2 Проблемы и пути совершенствования и развития законодательного процесса в Российской Федерации

2.1 Институт общественной экспертизы в законодательстве

Право осуществлять свою власть посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления прописано в ст. 3 Конституции Российской Федерации, вместе с тем до недавнего времени участие граждан в управлении государством и законотворчестве осуществлялось лишь по средствам институтов представительной демократии, которые не обеспечивали участие института непосредственной демократии в данных процессах, однако ст. 119.6 Регламента Государственной Думы ФС РФ предусматривает всенародное обсуждение законопроекта^[18], при условии принятия его Думой в первом чтении и наличия данной необходимости. Вместе с тем, следует отметить, что еще в 60-80-е года XX в. в СССР существовал элемент непосредственной демократии – «всенародное обсуждение» законопроектов которое показало свою практическую эффективность.

Реформирование административной и социально-экономической системы государства, определило и постановку новых целей развития, всесторонней модернизации экономики и социальной сферы, что безусловно предполагает использование новых механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, позволяющих более полно и эффективно учитывать интересы различных социальных групп при выработке и реализации социально-экономической политики.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом названа общественная экспертиза. В настоящее время на территории Российской Федерации действует две формы обсуждения, или экспертизы - это институт правовой экспертизы и институт общественной экспертизы.

Институт правовой экспертизы – это специальное исследование, проводимое для оценки законопроекта на предмет его совместимости с Конституцией, федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации, а также установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники.^[19] Правовым основанием проведения экспертизы законопроектов является Регламент Государственной Думы. Проведение правовой экспертизы регламентируется нормами права в двух случаях:

• в период предварительного обсуждения законопроекта, подготовки его к первому чтению (ч. 1 ст. 112 Регламента). Независимая экспертиза поправок к законопроекту на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам может проводить ответственный комитет, данное право предусмотрено ч. 1 ст. 121 Регламента;
• непосредственно перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124 Регламента).

В настоящее время можно выделить два вида правовой экспертизы: официальную и неофициальную. При обращении в экспертную организацию уполномоченных структур парламента Государственной Думы или соответствующего ее комитета, ответственного за законопроект проводится официальная экспертиза по законопроектам. Неофициальная экспертиза проводится по инициативе не уполномоченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов, то есть не получивших официального признания. Так же, ответственный комитет может поручить правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Экспертизу законопроектов, согласно ст. 18. Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации» может проводить и Общественная палата по поручению ответственного комитета Государственной Думы. Следует отметить, что в зарождении и становлении института общественной экспертизы значительную роль сыграл принятый еще в 1993 году Закон РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», который впервые в новейшей истории России наделил некоммерческую негосударственную организацию правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей. В дальнейшем В.В. Путин в декабре 2002 года на встрече с членами Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации поставил вопрос о поддержке «в организации общественной экспертизы всех законопроектов, которые так или иначе касаются прав российских граждан», поскольку, по мнению Президента, «этот аспект разработчиками законов учитывается далеко не всегда». Еще более определенно о назначении общественной экспертизы высказался Д.А. Медведев. Выступая на открытии V Красноярского экономического форума «Россия 2008-2020. Управление ростом», он заметил: «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». С началом работы Общественной палаты Российской Федерации, а вслед за ней и многих региональных общественных палат, общественная экспертиза получила мощный импульс развития и сейчас обоснованно рассматривается как важная и перспективная форма участия граждан в государственном управления.

Таким образом, под общественной экспертизой следует понимать рассмотрение (исследование) Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ проектов нормативных правовых актов, установленных законом, с точки зрения их эффективности, целесообразности и справедливости, осуществляемое собственными силами либо с привлечением экспертов, в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления^[20].

Согласно Положению о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденному Советом Общественной палаты РФ 15.05.2008, целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указанная цель предполагает последовательное решение нескольких взаимосвязанных задач, таких как:

• выявление возможных социальных рисков и негативных последствий, возникающих в случае принятия разрабатываемых законов и иных нормативных правовых актов;
• оценка изменений в различных сферах жизнедеятельности, вызванных действием принятых нормативных правовых актов и управленческих решений, деятельностью хозяйствующих субъектов;
• экспертное исследование явлений, процессов, тенденций, негативно влияющих на степень защищенности прав, свобод, законных интересов граждан и подготовка предложений для органов государственной власти и местного самоуправления по решению возникающих общественных проблем;
• выявление позиций и мнений различных групп населения, содействие в согласовании различных интересов, разработка консолидированных рекомендаций, предложений, сбалансировано выражающих интересы разнородных групп и объединений;
• оценка эффективности и общественный мониторинг реализации программ экономического и социального развития, а также различных мероприятий в сфере социальной политики.

Порядок проведения общественной экспертизы регулируется ст. 18 Федерального Закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 5 декабря 2017 г) «Об общественной палате Российской Федерации», которая регулирует экспертную деятельность Общественной палаты в двух направлениях: экспертиза по собственной инициативе и в связи с обращением управомоченных органов государственной власти. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об Общественной палате РФ» носят рекомендательный характер, но в соответствии с ч. ч. 2, 3, 5, 6 ст. 19 подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления – соответственно и направляются соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Все заключения Общественной палаты в обязательном порядке должны быть рассмотрены в рамках пленарных и иных заседаний вышеупомянутых органов власти. Им должна быть дана оценка, при этом выслушиваются мнения членов Общественной палаты, которые должны быть приглашены на соответствующее заседание для разъяснения своей позиции по заключению, а также выслушиваются мнения представителей органов власти, делаются определенные выводы о дальнейших действиях в рамках принятия соответствующего нормативного правового акта и его реализации.

Формирование Общественной палаты РФ так же происходит в соответствии с ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», каждые три года. Согласно Закону она осуществляет взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти. Структура Общественной палаты была определена в 2006 году на первом пленарном заседании. Было принято решение о формировании комиссий в соответствии с наиболее важными направлениями общественной жизни^[21]. Для проведения экспертизы общественно значимых законопроектов, а также решения отдельных актуальных проблем могут создаваться рабочие группы. В целях наиболее оперативного решения наиболее важных и значимых вопросов сформирован Совет Общественной палаты, в который входят председатели всех комиссий, межкомиссионных рабочих групп и руководители Институтов. Кроме того, каждый член Общественной палаты является членом одной комиссии с правом решающего голоса, также по своему желанию он может входить в другие комиссии с правом совещательного голоса. Общественная палата Российской Федерации содействует формированию региональных Общественных палат. Формирование Общественной палаты проходит в три этапа. Общественная палата оказывает активную поддержку некоммерческим организациям на территории Российской Федерации.

В целях проведения общественной экспертизы законопроектов, Общественная палата и Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и взаимодействии. Однако есть законопроекты, особо затрагивающие права и свободы граждан России, по которым была проведена общественная экспертиза и организованы публичные дискуссии, вызвавшие неоднозначную реакцию общественности. Первым законом, который был выдвинут, не только на общественную экспертизу, но и на всенародное обсуждение был закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», принятый ГД ФС РФ 28.01.2011. С 2011 года всенародное обсуждение важнейших законопроектов становится нормой законотворчества. Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 года №167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» установлено, что в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению главы государства законопроекты могут быть вынесены на общественное обсуждение.

Проект федерального закона «О полиции» первым прошел эту процедуру всенародного обсуждения. После того как законопроект о полиции был размещен на сайте Zakono-proekt2011.ru, было получено 33 тысячи предложений от граждан. Вся эта информация была направлена в специально созданный Организационный комитет. Ни одно из предложений не осталось без детального рассмотрения. В итоге для изменения законопроекта были предложены около 600 поправок, значительная часть которых была учтена законодателями. В результате закон пополнился важными статьями прямого действия. 7 августа 2012 года проект федерального закона о полиции был размещен в сети Internet для всенародного обсуждения. За время обсуждения на официальном сайте появилось около 20 тыс. комментариев, содержащих как отношение к будущей реформе МВД, так и конкретные предложения по совершенствованию работы российской милиции. Так же «Закон о полиции» обсуждался на десятках интернет-ресурсов, включая сайт «Российской газеты». Всего к документу, обнародованному на сайте http://zakonoproekt2010.ru, поступила почти 21 тысяча предложений и замечаний. Больше всего критики вызвали две статьи: «Основные направления деятельности полиции» (около 1500 замечаний), и «Права полиции» (почти 1400 замечаний). Ни одно из предложений не осталось без детального рассмотрения. В итоге для изменения законопроекта были предложены около 600 поправок, значительная часть которых была учтена законодателями. В результате закон пополнился важными статьями прямого действия.

Следующим законом, вынесенным на всенародное обсуждение, стал законопроект «Об образовании в Российской Федерации». Изначально интегрированная версия законопроекта была размещена в мае 2010 года на сайте Министерства образования и науки РФ. Проект закона полтора года активно обсуждался среди образовательного сообщества, в Общественной Палате, Совете Федерации, Государственной Думе и Союзе ректоров России. Итогом активного обсуждения стало решение о размещении отредактированный вариант законопроекта для общественного обсуждения на специальном сайте (zakonoproekt2010.ru). Законопроект получил заметный общественный резонанс. На основании представленных замечаний и предложений законопроект был доработан и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 13 октября 2010 г. № Пр-3011 размещен на специальном сайте в сети Интернет в целях продления общественного обсуждения по 1 февраля 2011 года.

В итоге к тексту законопроекта поступило около 11 000 замечаний и предложений. В целом, можно отметить, что данная версия законопроекта объединила все современное образовательное законодательство, которое много лет реформировалось в разных направлениях. Итогом данной работы стал законопроект состоящий из 170 статей на 400 страницах, не считая почти 600 страниц поправок, написанный сложным юридическим языком. 15 июля 2011 г. на сайте Министерства образования и науки Российской Федерации была размещена обновленная версия текста законопроекта. Так же было организовано проведение общественного обсуждения «третьей» версии законопроекта в субъектах Российской Федерации в рамках педагогических совещаний работников образования в августе 2011 года. Одновременно общественные консультации по законопроекту были организованы на сайте (www.edu.crowdexpert.ru), на котором заинтересованные лица могли принять участие в непосредственной доработке и редактировании текста законопроекта. 27 марта 2012 года проект закона опубликован на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации и направлен на согласование в государственные органы и организации, срок подачи экспертных заключений закончился 4 апреля 2012 года. 26 декабря 2012 года закон «Об образовании в Российской Федерации» был принят. До 1 сентября 2013 года регионам России предстоит привести свое законодательство в соответствие с федеральным законом "Об образовании", который вступит в силу с первым днем нового учебного года. новый закон "Об образовании" в РФ изменяет несколько ключевых положений системы обучения в России, в частности, изменяет типологию учебных заведений, вводит новые типы и уровни образования, а также классификацию образовательных программ. Для более плавного и безболезненного перехода на новые правила и стандарты установлен переходный период. Премьер-министр РФ, выступая в Госдуме с отчетом о работе правительства России по итогам 2012 года назвал спорный закон об образовании «отражающим динамику изменений в этой сфере». По мнению Медведева, принятый Госдумой закон предоставляет дополнительные возможности учащимся, которые проявили выдающиеся способности.^[22] Кроме того, новый закон также обеспечивает права тех, кто нуждается в социальной и правовой поддержке, регламентирует условия экспериментальной, инновационной деятельности в сфере образования.