Файл: Законы и подзаконные акты (Общая характеристика и классификация законных и подзаконных актов).pdf

Документы исполнительных органов субъектов РФ.

Главы республик, которые входят в состав России, издают распоряжения и указы. Губернаторы, руководители администраций в автономных округах и областях, краях, городах федерального значения, правительства регионов (если такие существуют) утверждают распоряжения и постановления в рамках своих полномочий. Региональные министерства, департаменты, ведомства и прочие исполнительные институты власти обладают правом издавать приказы и инструкции. Эти документы утверждаются на основании полномочий каждой структуры согласно конституционным положениям и ФЗ, уставам и законам субъектов РФ. Они обладают локальным действием. Их положения распространяются только на территории соответствующего субъекта страны. Указанные акты могут являться как правоприменительными, так и нормативными.

Документы местных органов.

Согласно Конституции, территориальные структуры самостоятельно осуществляют управление муниципальной собственностью, составляют, утверждают и исполняют статьи местного бюджета, определяют налоги и сборы в пределах МО, обеспечивают охрану общественного правопорядка и решают прочие вопросы, касающиеся самоуправления.

В рамках своих полномочий местные органы могут издавать:

распоряжения и постановления глав территориальных институтов власти.

Акты сельских и поселковых собраний (сходов).

Документы представительных органов. Эти акты также могут обладать правоприменительным или нормативным характером.

Локальные документы К ним относят акты, которые издаются в учреждениях и организациях. Локальные документы призваны регулировать учебные, научные, производственные, коммерческие, управленческие и прочие отношения, касающиеся назначения конкретного предприятия. В каждой организации или учреждении существует собственный устав, положение либо другой документ учредительного характера, правила внутренней дисциплины и так далее. Действие этих актов обладает правовым значением. В этой связи все эти документы подлежат регистрации либо утверждению в государственных органах. Локальными нормативно-правовыми актами, например, являются: распоряжения, приказы, принимаемые руководителями организаций, предприятий и учреждений. Их положениями осуществляется регулирование вопросов внутреннего распорядка, предоставления материального поощрения и так далее. Решения, принятые коллегиальными административными органами. В качестве таких структур выступают собрания акционеров, совет директоров и пр..

Система подзаконных нормативных актов РФ складывается из следующих видов:

- на федеральном уровне: нормативные постановления палат Парламента РФ; указы Президента РФ, в том числе изданные в порядке делегации; постановления Правительства РФ, в том числе федеративные договоры; нормативные акты федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановления, приказы федеральных министерств и ведомств); нормативные акты других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.) [23, с. 37-38];

- на уровне субъектов РФ выделяются:

- виды подзаконных актов субъектов Российской Федерации: нормативные указы (постановления) глав субъектов федерации; постановления правительств субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти; акты органов местного самоуправления; акты, издаваемые руководителями предприятий и организаций [48, с. 12];

- нормативные постановления высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; нормативные акты глав субъектов РФ (указы президента республик в составе РФ, постановления губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); нормативные акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительства, администрации); нормативные акты органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерства, ведомства, комитеты, комиссии), названия которых аналогичны соответствующим актам федерального уровня; нормативные акты контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ [23, с. 38];

- на уровне местного самоуправления: учредительные документы муниципального образования (например, уставы); нормативные акты, принятые населением в порядке референдума; решения муниципальных органов – представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т. д.) обычно в виде постановлений; решения окружных органов муниципального образования, также обычно в виде постановлений [23, с. 38].

Большинство авторов учебников по теории государства и права выделяют локальные (внутриорганизационные) нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов, под которыми понимаются акты, принимаемые в пределах своей компетенции администрацией предприятий, учреждений, организаций для регулирования внутренней деятельности (организация труда, внутренняя дисциплина) и распространяющиеся на работников соответствующих предприятий, учреждений и организаций [43, с. 417].

Вместе с тем, в рамках теории государства и права существует и иное мнение: Т. Н. Радько, В. В. Лазарев и Л. А. Морозова не рассматривают локальные нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов, представляя последние в системе [39, с. 161-162], однако при описании признаков нормативных правовых актов они упоминают акты нормативного, но не правового характера, называя в качестве таковых уставы партий, общественных организаций и др., таким образом высказывая позицию о неправовом характере и локального регулирования в нем.

И. В. Малышева полагает, что локальные нормативные акты по ряду признаков действительно являются правовыми, их сущность также отражает именно правовой характер. При этом отсутствие правовой ясности в законодательных актах государства, выражающаяся в отсутствии: признания локального нормативного акта правовым; определения системы локальных нормативных правовых актов; отсутствие определения сферы правового регулирования, а также процедуры их создания, изменения и отмены не позволяют представить локальное регулирование в целостной системе правового регулирования, что приводит к дефектности права и повышает конфликтность общественных отношений [32, с. 130].

Отдельные авторы, например, И. Г. Дудко, предлагают включить в приведенный перечень подзаконных нормативных правовых актов и другие акты: «постановления законодательного органа, иные его решения, а также акты его должностных лиц и структурных подразделений должны быть обоснованы на принимаемых им законах. Они вне сомнений являются подзаконными актами» [21, с. 31].

Выводы. Закон как нормативно-правовой акт выступает так называемым системообразующим фактором и несущей конструкцией всей системы законодательства государства, обладая высшей юридической силой и регулируя самые насущные общественные отношения. Подзаконные правовые акты по своей правовой природе относятся к производным от законных, имея своей целью обеспечение реализации последних с возможностью одновременного самостоятельного правового регулирования в определенных пределах.

Легальные определения законов и подзаконных актов в действующем законодательстве отсутствуют; существующие в специальной юридической литературе дефиниции в целом не противоречат друг другу и соответствуют определению закона, принятому еще в римском праве.

Система законов Российской Федерации (законодательство в собственном смысле слова) складывается из различных по значению в правовой системе и по юридической силе законов. Внутри законодательства формируется иерархия, соподчинение законов.

2. Вопросы соотношения законных и подзаконных актов различных уровней

2.1. Соотношение подзаконных актов и законов федерального уровня

Вся система нормативных правовых актов представляется как единство двух массивов: подсистемы законодательства в ограничительном понимании как совокупности нормативных актов первичного характера и подсистемы актов, содержащих нормативные предписания, развивающие и конкретизирующие положения законодательства. Причем, в то время как первая из них существует только на федеральном и региональном уровнях, вторая может иметь место на всех [26].

Действующие параллельно с законами подзаконные нормативные правовые акты количественно преобладают над законами, содержа значительную часть всех правовых предписаний. Как уже отмечалось, по своей юридической природе подзаконные нормативные акты являются производными от актов законодательных, призваны обеспечивать их реализацию, но вместе с тем, в определенных пределах могут осуществлять самостоятельное (собственное) правовое регулирование [22, с. 64].

Отличие подзаконных актов от законов, как полагают В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев и А. Ю. Мамычев, в основном сводятся к ряду моментов [31, с. 517-518]: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, наоборот, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все прочие общественные отношения, нуждающиеся в регулятивно-правовом воздействии, а также развивающие, конкретизирующие и детализирующие положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, в то время как подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке.

Изучение юридической специальной литературы показывает, что в юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного акта рассматриваются относительно нечасто.

В. А. Кирин отмечает, что в советское время в науке неоднократно обращалось внимание на противоречия между различными видами нормативных правовых актов, в частности, на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами [27, с. 111]. Д. Г. Морозов уточняет, что указы того времени имели противоречивый характер, что было определено противоречиями принимавших их президиумов верховных советов Союза и республик, после чего последовала широкая дискуссия о соотношении закона и указа в середине 50-х – начале 70-х гг. прошлого столетия [34, с. 30].

В этот период главное внимание уделялось юридическому аспекту соотношения двух различных видов актов (их юридической силы). Определение понятий «соотношение закона и указа», «соотношение нормативных актов различной юридической силы» специально не рассматривалось. В то же время детально рассматривались вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, их юридическая природа, средства определения соотношения актов различной юридической силы [33, с. 100].

В советский период проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом, однако, как отмечает С. А. Иванов, в них отсутствовал и общий подход к анализу вопроса, и единое определение соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. В некоторых работах авторы поднимали вопрос соотношения закона и подзаконного акта, но рассматривали ее слишком широко, анализируя и подзаконные нормативные, и подзаконные ненормативные правовые акты [25, с. 87].

В 80-е гг. Ю. А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта путем анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности, «который бы включал анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера». Позднее он и некоторые другие правоведы предложили рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и прочих организаций [34, с. 31].