Файл: Законы и подзаконные акты (Общая характеристика и классификация законных и подзаконных актов).pdf

В свою очередь, А. В. Быконя называет следующие отличительные черты закона от прочего нормативного правового акта (Приложение 1). Во-первых, как вытекает из определения закона, он обладает высшей юридической силой, в силу чего занимает ведущее место в системе законодательства; никакие другие акты не могут вступать в противоречие с законом. Во-вторых, закон регулирует общественные отношения первично (подразумеваются такие отношения, для которых впервые устанавливаются правовые рамки, например, земельные отношения). В-третьих, действие закона реализуется прямым и непосредственным образом. В-четвертых, закон должен исполняться – для этого он обладает большими финансовыми и материальными ресурсами. В-пятых, закон эффективно обеспечивается (например, посредством общего надзора прокуратуры за соблюдением законности). В-шестых, к закону в стадии его подготовки, а в дальнейшем и обсуждения предъявляются более строгие требования [17, с. 57].

На наш взгляд, важнейшим в теории и на практике является первый признак закона – его высшая юридическая сила, предоставляющая ему особое место в иерархической системе всех нормативно-правовых актов. В истории российского государства в качестве «верховного акта» закон стал рассматриваться лишь с 1810 г. (момент учреждения Государственного Совета, наделенного полномочиями по изданию законов) [24, с. 18].

Высшая юридическая сила законов проявляется в том, что они: принимаются строго уполномоченными на это высшими представительными органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума в рамках специальной юридической процедуры; содержат нормы первичного, исходного характера, поэтому все иные нормативные акты должны исходить из их положений; могут лишь детализировать и конкретизировать нормативные установки законов, но никогда не противоречить им; не подлежат утверждению, изменению или отмене со стороны какого-либо другого органа, кроме их издавшего; предметом их законодательного регулирования должны быть важнейшие из существующих общественных отношений, в противном случае их значение и особая роль как главнейших источников права будет низведена до уровня актов текущего правотворчества – подзаконных актов, принимаемых зачастую в единоличном порядке и посвященных самым различным отношениям (по степени важности). Таким образом, по мнению А. А. Иванова и П. Н. Шевченко, может произойти разрушение идеи закона как основного ориентира для всех субъектов социальной действительности [24, с. 19].

А. С. Пиголкин отмечает еще одну важнейшую характеристику законов как высших нормативно-правовых актов – их легитимность (признание обществом их необходимости, полезности, важности). При этом в законе регулируются не все отношения, требующие правового регламентирования, а лишь те, которые характеризуются значимостью, типичностью и стабильностью [43, с. 411].

Кроме того, по мнению Д. Г. Морозова, к особенностям закона в отличие от других форм нормативных правовых актов необходимо причислить и их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования. Именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений [34, с. 31]. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, поскольку в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными актами.

1.2. Понятие, признаки и правовая природа и виды подзаконных актов

Ведущее место среди общего массива действующих в России нормативных правовых актов на сегодняшний день принадлежит подзаконным нормативным правовым актам вследствие их огромного количества. При этом, как и в случае с законом, понятие «подзаконный нормативный правовой акт» не имеет нормативного определения ни в Конституции РФ [1], ни в действующих законах. Данная категория не раскрывается и в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ» [8], что, несомненно, является недоработкой законодателя. При этом, понятие «подзаконный нормативный акт» широко используется как в юридической науке, так и на практике [22, с. 46].

Подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Подзаконные нормативно-правовые акты - письменные официальные документы, которые принимаются уполномоченными субъектами, имеют властный и обязательный характер. Они регулируют общественные отношения. Подзаконные акты издаются на основании или в соответствии с законом и во исполнение его положений. В качестве субъектов, которые могут утверждать их, выступают: государственный орган, руководитель ведомства или министерства, территориальный орган власти, руководитель учреждения, организации либо предприятия.

В научной и учебной литературе подзаконный нормативный акт трактуется как акт, принятый государственным органом на основе закона и не противоречащий ему [49, с. 14].

А. С. Пиголкин указывает, что подзаконные нормативные акты – это принятые компетентным органом и устанавливающие нормы права юридические акты, которые основаны на законе и не противоречат ему. Вся система таких актов строится на строгой их соподчиненности между собой. Их юридическая сила зависит от положения соответствующего органа, издающего подзаконный нормативный акт в общей иерархической системе органов государства [43, с. 414].

Подзаконные нормативные правовые акты, по утверждению Н. А. Власенко, обладают меньшей юридической силы; они не должны противоречить законам. Кроме того, они характеризуются иерархией государственных органов, их принявших [18, с. 164].

Таким образом, как видно, подзаконный правовой акт в научной литературе рассматривается только в тесной связи с законом, вследствие чего он всегда определяется как нормативный правовой акт, изданный на основе и во исполнение закона. Подобное определение только подчеркивает примат закона над подзаконным актом.

В определениях подзаконного акта, по мнению О. С. Кузнецова, можно увидеть его двойное назначение: во-первых, развитие и конкретизация положений законов; во-вторых, соответствие законам. Он же предлагает определять подзаконный акт как «нормативно-правовой акт, обладающий юридической силой, определяемой местом и нормотворческой компетенцией полномочного органа, руководствующегося при принятии (издании) юридических норм нормативно-правовыми актами большей юридической силы» [29].

Авторское определение подзаконного нормативного правового акта в своем диссертационном исследовании формулирует и А. В. Злобин: «это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно» [22, с. 7].

В. С. Нерсесянц отмечает, что подзаконные нормативно-правовые акты (указы, постановления, приказы, инструкции и т. д.) принимаются различными органами исполнительной власти и должностными лицами в установленных законом пределах их нормотворческой компетенции. Подзаконный характер нормативных актов по общему правилу означает, что они должны приниматься на основе и во исполнение действующих законов и прежде всего – Конституции страны [36, с. 136].

С. Н. Волкова уточняет, что понятие подзаконного правового акта является родовым понятием. Оно включает в себя подзаконные нормативные правовые акты и подзаконные индивидуальные правовые акты. Необходимо их разграничивать, поскольку неопределенность в рассматриваемом вопросе может неоправданно расширить компетенции правотворческих и правоприменительных органов, сформировав основу для злоупотребления полномочиями в сфере регулирования общественных отношений [19, с. 73].

При этом непосредственно подзаконный нормативный правовой акт представляет собой нормативный правовой акт, обладающий юридической силой, которая определяется соответствующей нормотворческой компетенцией субъекта правотворчества, принимаемый на основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречащий им и характеризующийся особой процедурой принятия и вступления в силу [19, с. 80].

Что касается подзаконных актов регионального уровня, Б. Н. Филиппов определяет подзаконный акт субъекта Российской Федерации как нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, конституции (устава) и законодательства субъекта Российской Федерации [48, с. 8].

Г. Д. Улетова выделяет следующие признаки подзаконных нормативных актов: во-первых, они основываются исключительно на законе; во-вторых, они сосредоточены на дополнение, разъяснение, изменение положений, сформулированных в законе; в-третьих, они могут быть приняты лишь с соблюдением установленной процедуры уполномоченным на то государственным органом; в-четвертых, они могут быть приняты в пределах компетенции правотворческого органа и регулировать отдельные конкретные аспекты общественных отношений; в-пятых, они должны соответствовать определенным требованиям, предъявленным к их форме [46, с.10].

Для подзаконных актов субъектов Федерации Б. Н. Филиппов выделяет следующие характерные особенности: во-первых, они являются вторичными нормативными правовыми актами после законов; во-вторых, они издаются компетентными органами государственной власти в ходе осуществления соответствующей деятельности; в-третьих, они содержат правила поведения общего характера; в-четвертых, они оформляются в письменной форме в виде официального документа; в-пятых, они действуют на определенной территории; в-шестых, они находятся в строгой иерархии и соподчиненности; в-седьмых, они имеют строго установленную структуру [48, с. 12-13].

На основе указанных особенностей он же определяет характерные для нормативных правовых актов субъектов Федерации признаки, среди которых: во-первых, принятие в ходе специальной процедуры; во-вторых, представление в качестве акта исключительно законодательного органа; в-третьих, предмет регулирования составляют наиболее значимые общественные отношения; в-четвертых, принятие исключительно по предметам ведения субъектов Российской Федерации; в-пятых, отсутствие необходимости в их утверждении каким-либо органом; в-шестых, возможность их отмены лишь на основании соответствующего закона; в-седьмых, высшая юридическая сила в системе нормативных правовых актов субъектов Федерации (после конституций и уставов); в-восьмых, требование непротиворечивости Конституции РФ и федеральному законодательству [48, с. 15].

Юридическую природу подзаконных нормативных актов представляет собирательная характеристика, включающая в себя следующие элементы (Приложение 2): субъекты подзаконного правотворчества, свойство «подзаконности» нормативных правовых актов (их соответствие, непротиворечие закону, издание «на основании и во исполнение закона»), пределы ведения подзаконного регулирования, правовое основание принятия подзаконного нормативного акта, виды и формы подзаконных нормативных актов, характеристика сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов [22, с. 7].

1.3. Классификация законов и подзаконных актов

1.3.1. Законы

В зависимости от значимости и юридической силы законов в системе действующего законодательства законы подразделяются:

а) на Конституцию, конституционные (органические);

б) обыкновенные, или текущие. 
Конституция представляет собой основополагающий учредительный юридический акт страны, закрепляющий основы конституционного строя, права и свободы граждан, форму государства, систему органов государственной власти и другие основные устои жизни общества. 
Конституция может быть принята путем октроирования – пожалована монархом, а также парламентом или специальным учредительным органом (например, Учредительным собранием), но каждый раз от имени. Реже Конституция принимает непосредственно народом на референдуме. 
По форме закрепления Конституция может быть единой (в виде одного официального документа); комплексной (состоящей из нескольких конституционных законов); комбинированной, складывающейся из различных источников (судебных прецедентов, конституционных соглашений, обычаев и традиций, а также правовых доктрин). 
К конституционным законам относятся, прежде всего, сами конституции; затем законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в тексте конституции, и наконец, законы, необходимость издания которых предусматривается самой конституцией. 
К обыкновенным, или текущим, законам относятся все другие законы. 
Различия в процедуре принятия и изменения конституционных и обыкновенных законов отражают их неодинаковую значимость в системе форм права, в частности среди нормативно-правовых актов. 
В зависимости от органов, издавших тот или иной закон, а также от территории, на которую распространяется его действие, законы в федеративном государстве подразделяются на федеральные (общефедеральные) и на законы, принятые субъектами федерации. В свою очередь федеральные законы делятся на федеральные конституционные.