Файл: Законы и подзаконные акты (Общая характеристика и классификация законных и подзаконных актов).pdf

С. А. Иванов предлагает в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта различать несколько аспектов. Во-первых, под таким соотношением он видит определение соподчиненности каждого из видов подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону. В результате анализа признака высшей юридической силы закона он приходит к выводу, что согласно Конституции РФ все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены закону. Здесь важно установить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, напротив, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. Таким образом, данный аспект раскрывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона [25, с. 88].

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации построена часто не столько на иерархии их издающих органов, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции РФ, закону.

Это один из ключевых, по мнению С. А. Иванова, принципов формирования современной российской правовой системы, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, где правовая система советского государства строилась именно на иерархии государственных органов [25, с. 88-89].

Как утверждает А. А. Ивашкова, формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах в первую очередь направлены на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, нормы подзаконных актов, как правило, имеют значение видовых, а нормы законов – характер и значение родовых. Отсюда следует, что норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно путем применения форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов [26].

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, имеет ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный акт являются актами различных уровней.

С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам нельзя первоначально учесть в рамках положений закона [26].

Использование этих форм для установления оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности не укладывается вследствие того, что это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений [26].

Е. В. Грищенко полагает, что необходимость применения форм развития и конкретизации целесообразно определять первоначально на стадии подготовки проекта закона. В последующем их применение обнаруживается на стадии выявления объективных потребностей в издании компетентным правотворческим органом подзаконного нормативного правового акта.

В одном случае такая потребность обусловлена соответствующей оговоркой в законе, где может быть сказано, что определенный правотворческий орган для урегулирования указанного в законе вопроса издает подзаконный нормативный правовой акт. В другом случае, исходя из практической потребности, правотворческий орган сам определяет необходимость издания подзаконного нормативного правового акта по вопросу, урегулированному в законе и входящему в компетенцию соответствующего правотворческого органа [20, с. 119].

По мнению В. Божьева, в кодифицированных законах регулирование отношений требует наиболее полной регламентации, учета различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике более всего приближены к реализации норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных нормативных правовых актов могут быть воспроизведены в кодексах, утверждаемых в форме закона, или других законах [15, с. 10].

Т. М. Чершнышева полагает, что вся современная структура права и соотношений подзаконных нормативных актов и законов обеспечивает лидерство закона и определенным образом сокращает сферу непосредственного регулирования подзаконных актов. Если подзаконный акт издается с какими-либо нарушениями, это влечет за собой появление юридической коллизии, то есть, возникновение противоречий между подзаконными нормативными актами по одному и тому же вопросу [49, с. 16].

Для устранения данной ситуации, по ее мнению, необходимо выполнить определенные действия:

- если нормативные акты были изданы одним и тем же органом, в силу вступает последний принятый акт;

- если акты были изданы разными органами, в силу вступает тот, который был издан вышестоящим органом;

- если такая ситуация возникает между специальным актом и общим актом, в силу вступает специальный акт [49, с. 16].

В отличие от подзаконного нормативного правового акта, закон может издаваться и обычно издается в отсутствие какого-либо акта. Официальное опубликование является необходимым условием вступления в силу всякого закона. На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы в соответствии с действующим законодательством [3].

В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции РФ, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе тем самым осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, – вторичное регулирование общественных отношений [34, с. 30-31].

Кроме того, Д. Г. Морозов отмечает, что в вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать:

- во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону;

- во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия;

- в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован от других, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты были четко и однозначно сформулированы и нормативно закреплены [34, с. 32-33].

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативными правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента РФ опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства РФ. З

Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства РФ главным образом в зависимость от издания нормативных указов.

Такая практика в современных условиях, по мнению Д. Г. Морозова, представляется неоправданной [34, с. 33].

2.2. Соотношение федеральных подзаконных актов и законов регионального уровня

Практика показывает, что при применении федеральных подзаконных актов и законов регионального уровня имеются правовые коллизии, требующие своего разрешения.

Так, из ч. 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ [1] можно вывести следующую коллизионную норму: принимаемые по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Иначе дело обстоит с сочетанием указанных оснований, их столкновением и конкуренцией, способными вносить замешательство в правовое регулирование при определении соотношения различных актов. Указанная тематика, как утверждает В. А. Толстик, затрагивалась только отдельными авторами и в конкретных предметных сферах (например, коллизии между постановлениями Правительства РФ и законами субъектов РФ) [45, с. 165].

По мнению А. А. Петрова и Д. С. Шинкевича, все это послужило формированию довольно обрывочных представлений об указанном виде коллизий в общетеоретическом аспекте. Обстоятельного, комплексного развития в работах юристов обозначенная проблема так и не получила [37, с. 6].

Между тем, решение указанной проблемы необходимо, поскольку выдвигается практикой [10], первичной по отношению к любым попыткам ее изучить и осмыслить. Представляется, что ни один исследователь не сможет заранее сформулировать закрытый перечень существующих коллизий, предусмотрев в нем все возможные варианты, поскольку рано или поздно в сфере давно знакомых правовых явлений найдется исключение. Именно такая постановка характерна для затрагиваемой проблемы – основания определения юридической силы конкурируют, на практике возникают коллизии, однако вопрос их разрешения так и остается невыясненным.

Это означает, что правоприменителю приходится решить, какое из оснований определения юридической силы нужно учесть в первую очередь, рассматривая коллизию между положениями актов к вопросу о соотношении федеральных подзаконных актов, принятых по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов: уровень правового регулирования (федеральный, региональный) или вид нормативного правового акта (закон, подзаконный акт) [37, с. 6-7]. Не совсем понятно, каким образом можно сформулировать правило разрешения коллизий, аналоги которого в настоящее время отсутствуют как в российском конституционном законодательстве, так и в доктрине, на чем оно должно основываться, приоритет каких актов должен устанавливаться.

Так, в попытках найти рациональные истоки приоритета Гражданского кодекса РФ перед другими федеральными законами, В. А. Белов приходит к выводу о том, что такие правила применения правовых актов основываются «не на указании закона, но на соображениях разумности и добросовестности поведения». Данное заключение конкретизируется применительно к каждому коллизионному правилу. Например, при разрешении содержательных коллизий основание применения специального закона автор связывает с тем обстоятельством, что «если бы законодатель хотел регламентации определенного отношения в соответствии с общим правилом, то ему просто незачем было бы принимать специальный закон». Касаемо разрешения темпоральных коллизий, приоритет акта, принятого позже, объясняется аналогичным образом – «желая сохранять прежде действовавший порядок, нет никакого смысла устанавливать новый» [14, с. 165].

Однако, как показывает практика, коллизии между федеральными подзаконными актами и региональными законами такого общепринятого в юридическом сообществе и нормативно закрепленного правила разрешения не имеют.

Между тем, отсутствие подобных положений в действующем законодательстве вовсе не свидетельствует о том, что их никогда не было. Так, в п. 1 ст. 2 изначальной редакции Устава Ленинградской области прямо закреплялось: «Ленинградская область признает на своей территории верховенство Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных актов Правительства России» [6]. Однако уже в седьмой редакции данная формулировка была заменена на фразу следующего содержания: «Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на территории Ленинградской области» [7].

Как представляется, здесь усматривается существенное уточнение, выразившееся, во-первых, в определении сферы предметного ведения, в которой отдается приоритет определенным актам, и, во-вторых, в исключении из списка последних подзаконных актов – президентских указов и постановлений Правительства РФ. Тогда же была добавлена дублирующая конституционную норма о том, что все акты субъекта РФ по вопросам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам. О подзаконных актах не было сказано ни слова [37, с. 8].

Показателен и другой пример – модель разрешения коллизий между федеральными подзаконными актами и региональными законами была закреплена в Трудовом кодексе РФ [2] для регуляции отношений данной отрасли посредством установления приоритета постановлений Правительства РФ перед законами субъектов РФ по вопросам трудового законодательства, отнесенного к сфере совместного ведения Федерации и регионов. Однако в 2006 г., после поднявшегося недовольства со стороны субъектов Федерации [38, с. 271], данная норма из кодифицированного акта исчезла.