Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере)(Модели местного самоуправления в России).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. В современных условиях усиливается интерес как науки, так и практики к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является обеспечение эффективной организации органов местного самоуправления и прежде всего местной администрации. Именно на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования законом возложены обязанности по организации и осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению повседневной жизнедеятельности населения.

Главная проблема муниципальных образований — это низкая обеспеченность финансовыми ресурсами тех полномочий, которые переданы на местный уровень. В таких условиях качественно реализовать свои полномочия очень трудно, а подчас практически невозможно.

Необходимо принимать меры для того, чтобы местное самоуправление становилось субъектом активной экономической политики, направленной на повышение благосостояния граждан, и выстраивать систему распределения налогов, которая будет стимулировать муниципальную власть к развитию своей территории.

Проблемам становления и развития местного самоуправления в России деятельности его в социальной сфере уделялось большое внимание. Историографию данной темы можно условно разделить на следующие этапы: 1) литература второй половины XIX в. – 1917 гг.; 2) литература в рамках советской исторической школы; 3) современные исследования.

Особое внимание к проблемам самоуправления стало проявляться с середины XIX века в связи с проведением реформ 60-70-х гг. В этот период определились основные теоретические и практические проблемы, потребовавшие своего осмысления. Для этого периода характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», его функций, что соответствовало определенному отношению к социальной сфере. В работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся, и заменялся понятием «децентрализация».

Большое влияние на исследователей оказала общественная теория, в которой обосновывалась полная самостоятельность общины, в том числе и в социальной сфере. Предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживались В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков, доказывавшие особую самостоятельность прав самоуправления, отличную от права государственного, гражданского и частного.

Позднее эту теорию вытеснила государственная теория, согласно которой социальной сферой должно было заниматься государство, используя органы местного самоуправления. Различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского.

Важное место в историографии проблемы этого периода занимают труды профессора А.Д. Градовского. Он первым из русских ученых разграничил понятие «самоуправления» от понятий «централизация и децентрализация».

Свешников особый акцент делал на более четкое разграничение функций управленческого аппарата самоуправления. Он считал, что в этом одним из важных направлений была социальная сфера.

Функционирование крестьянского, земского и городского самоуправления нашло отражение в работах А. Головачева, Б. Б. Веселовского, П. П. Гронского, И. П. Белоконского, А. А. Кизеветтера, С. Маслова и других.

В советское время историки практически несколько десятилетий не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как основное внимание уделяли Советам. Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века в работах Б.Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В. Г. Чернухи, П. Г. Рыдзюнского проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной России. Н. П. Ерошкин в своей работе рассматривал процесс становления местного самоуправления в России.

В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл — практический. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма.

Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стали работы Г.А. Герасименко, В. Г. Игнатова и В. И. Бутова, представляли собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления.

К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного самоуправления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др.

В конце XX – начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально изменилась. В центре внимания научной общественности оказалось изучение различных аспектов истории местного самоуправления. Значительно расширилась тематика исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новых сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов.

Цель: провести анализ перехода от советской модели управления к современной российской модели местного самоуправления и выявив специфику и проблемы существующих моделей на территории Красноярского края.

Задачи:

- определить проблемы организации местного самоуправления в современной России

- определить основные принципы советской модели местного самоуправления в РСФСР

- провести сравнительный анализ подходов и направления в изучении местного самоуправления в РФ

- определить основные принципы действующих моделей местного самоуправления в РФ

- выявить специфику форм организации местного самоуправления и муниципальной власти на территории Красноярского края.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- в курсовой работе комплексно рассмотрена деятельность органов местного самоуправления Красноярского края на современном этапе;

- выявлены особенности и роль органов местного самоуправления в Красноярском крае;

- разработана оптимальная модель местного самоуправления в Красноярском крае.

Объект: Система и структура местного самоуправления РФ

Предмет: организация местного самоуправления в Красноярском крае.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЕРЕХОДА ОТ СОВЕТСКОЙ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ К СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Модели местного самоуправления в России

Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как «управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.)». Но в то же время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местное самоуправление». Во-первых, оно рассматривается как «один из видов государственного управления на местах», а уже потом говорится, что при этом «население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством». Действительно, в СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, не было: оно было в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Отсюда и определение в Большой Советской Энциклопедии, отличное от встречаемых во многих других источниках, на которые сегодня целесообразно опираться.

Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 130) говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» [Конституция РФ].

Интересным является трактовка понятия местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3). Здесь «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отмечу также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления». [Европейская хартия МСУ]

Большая Советская Энциклопедия среди основных признаков самоуправления называет «принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива».

О.В. Курганская характеризует местные органы как «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Н.А. Игнатюк дает несколько иное понятие — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев подчеркивают, что это «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий» [Курганская О.В.: С.105] В ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Однако определение Закона охватывает основные признаки понятия, но не содержит признака самостоятельности органов и взаимосвязи с населением. Точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций [131-ФЗ].

Модель местного самоуправления — это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Первая модель местного самоуправления в России берёт своё начало в 1864 году. Разработанная ещё вначале XIX века М.М. Сперанским в дискурсе, так называемого, земельного вопроса легла в основу Положения о земских учреждениях Александра II, которое предусматривало создание выборных земских собраний (губернских и уездных). В чьи полномочия входило общее заведывание местными хозяйственными делами [Бардаков А.И.: С.38]

Основной причиной побудившей императора передать полномочия земствам и сама суть реформы — отдать управление регионами в руки самих регионов, так как программы, которые составлялись центральным управлением и которым следовали чиновники очень часто были просто бесполезными, так как не имели ничего общего с реальной ситуацией на местах.

Посредством двух реформ: земской (1864 г.) и городской (1870 г.) первые зачатки самоуправления оформились в модель децентрализованного управления способствующую развитию местного самоуправления. Но только к началу XX века земства обрели политический вес [Кодина Е.А.: С.18].

Осенью 1904 г. на общеземском съезде была выработана программа политических реформ — создание органа народного представительства с законодательными правами, введение гражданских свобод, равноправия сословий и расширение круга деятельности местного самоуправления. К октябрю 1905 года продолжающаяся «смута» вынудила Николая 2 даровать «Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка» [Земеров Н.: C.33].

15 марта 1917 года земства были наделены политической властью — князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах.

Основными чертами земской модели можно назвать: функционирование земских учреждений вне системы государственных органов; существование земской системы только на двух административных уровнях — уездном и губернском; наличие у земств значительных полномочий; наличие у земств прочной финансово-экономической базы; четкая правовая регламентация земской системы и т.д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления [Зотов В.б..: С.64].