Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере)(Модели местного самоуправления в России).pdf

Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач.

Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически — пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная — применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.

В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе — это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо — закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования. [Ерошин А.П.: С.618]

Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля.

Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании [Х. Ибрагимов: С.23].

Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий [Зотов В.Б.: С.176].

Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.

Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ.

Рассматривая дальнейшую судьбу муниципальной реформы, необходимо учитывать также, что реформа, имея четкую идеологическую базу, в то же время не позволяла найти адекватного ответа на те вызовы, которые встали перед территориальным развитием России в настоящий момент. Другими словами, идеология реформы вытекала в первую очередь из общетеоретических построений, а не требований времени.

Во-первых, в современных условиях центрами экономического роста являются в первую очередь города, их успешное развитие считается критически важной предпосылкой обеспечения конкурентоспособности любой страны. Поэтому создание оптимальных организационных и управленческих условий для развития и повышения конкурентоспособности крупных городов и городских агломераций должно находиться в центре любых преобразований в муниципальной сфере. По словам известного канадского специалиста по муниципальному управлению Эндрю Сэнктона, «…значительная доля озабоченности проблемами муниципального управления в Канаде на протяжении последнего десятилетия была вызвана осознанием того, что происходящее в наших городах гораздо более существенно для экономического процветания, чем происходящее в наших шахтах, на наших фермах и рыболовецких судах». В частности, сфера компетенции крупных городов должна быть достаточной для того, чтобы иметь существенные возможности влиять на собственное развитие и утвердить себя как привлекательное место для экономической деятельности и культурной жизни.

В то же время в России в центре муниципальной реформы находились вопросы организации самоуправления на сельских территориях. Проблематика городов, вопросы их конкурентоспособности вообще не играли существенной роли ни в обсуждении преобразований в сфере местного самоуправления, ни в дизайне проводимых реформ. В федеральном законодательстве не было осуществлено четкого разграничения между городами, которым должен быть предоставлен статус городских округов, и городами, которые могут быть городскими поселениями и включаться в состав муниципальных районов. [Сухинин В.Б.: С.114]

В результате статус городского округа не получили такие крупные города, как Ангарск (245,5 тыс. чел.) Иркутской области, Гатчина (88,4 тыс. чел.) Ленинградской области и ряд других. При этом городской округ как тип муниципального образования, характерный для крупных городов, рассматривался фактически как сумма поселения и района, подходы к организации функционирования городской власти оказывались производными от управленческих механизмов, определенных в отношении сельских территорий, специфика городского социума во внимание не принималась.

Во-вторых, сложнейшим вызовом, стоящим перед пространственным развитием России, является динамичное изменение сложившейся системы расселения. Одним из основных факторов здесь выступает неравномерность экономического развития в условиях сокращающейся численности населения. В результате человеческий капитал концентрируется в первую очередь в «точках роста», особенно в мегаполисах, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг.

Даже без учета этого фактора целесообразность введения унифицированных подходов к организации местного самоуправления на всей территории столь разнообразной страны, как Россия, вызывает серьезные сомнения. Но в условиях динамичных изменений в системе расселения, поляризации ситуации в различных муниципальных образованиях предусмотренная реформой единообразная территориальная организация, закрепление общего для всех муниципалитетов перечня вопросов местного значения и одинакового круга полномочий, а также единых механизмов финансирования создало в системе явно избыточное напряжение. С одной стороны, это толкало к минимизации функций муниципальных образований, снижению их роли в организации жизнедеятельности местного сообщества, так как даже самые слабые должны были справиться с поставленными задачами. Однако выяснилось, что это недостижимо, поскольку возможности многих территорий оказался недостаточными даже для решения того ограниченного круга вопросов, который был закреплен за ними законодательством. С другой стороны, это не позволяло раскрыть потенциал самоорганизации тех местных сообществ, которые были способны выполнять гораздо более широкие полномочия, стремились к более комплексному решению стоящих перед ними задач и были готовы брать ответственность за результаты своей деятельности.

Таким образом, уже на этапе принятия нового законодательства о местном самоуправлении было ясно, что в механизмы реформы заложены многочисленные нестыковки, проблемы, конфликты, что не могло не отразиться на процессе её реализации. Даже сегодня принимаются значительные изменение в нормообразующей системе местного самоуправления.

В этом свете весьма интересной выглядит теория Ш. Монтескье описанная в произведении «О духе законов», где он рассматривает законы с позиции природы. Так например: «Законы должны соответствовать природе и принципам установленного правительства; физическим свойствам страны и её климату — холодному, жаркому или умеренному; качествам почвы; образу жизни её народов — земледельцев, охотников или пастухов; степени свободы, допускаемой устройством государства; религии населения, его склонностям, богатству, численности, торговле, нравам и обычаям. Совокупность всех этих отношений можно назвать «духом законов» [Ш. Монтескье].

Рассматривая климатическую специфику современной России можно выделить и холодный климат — Сибирь, районы Заполярья и Крайнего Севера, и жаркий — Поволжье и Северный Кавказ, и умеренный — Центральная Россия. По мимо этого рельеф России весьма разнообразен Дальний Восток, Южная Сибирь, Урал и Северный Кавказ представлены горными областями широкой поясности, Сибирь в целом выглядит как один большой лес, а юг России как необъятная степь. Климатические и географические отличия в разных регионах России сформировали совершенно разные нравы и обычаи народов их на-селяющих. Закон о МСУ в статье 1.2 учитывает данную особенность в решении вопросов местного значения и понимает всю важность интересов населения при их решении с учетом исторических и иных местных традиций [131-ФЗ].

Но если углубиться дальше, то можно выявить явные противоречия внутри самого закона, ведь осуществление его на практике приводит ни к многоукладному характеру организации и осуществления местного самоуправления, а к унификации одной модели на абсолютно разных территориях не учитывающей особенности местных традиций и обычаев. Причиной тому явились весьма размытые формулировки статей которые с одной стороны давали манёвр местному самоуправлению для учёта местных особенностей, но с другой стороны не позволяли этого сделать из-за двойственности трактовок.

За четверть века местное самоуправление прошло долгий путь приближения к народу, но принятые в последние годы поправки в Закон о МСУ говорят об обратной тенденции огосударствления института доказательством тому — ФЗ № 136 от 27 мая 2014 года. Документом внесены изменения в положения федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».