Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере)(Модели местного самоуправления в России).pdf

Подытоживая можно сказать, что земства помогли регионам значительно улучшить свою экономику, избежать многих проблем с управлением, существовавших со старой системой, а также освободили высшие государственные органы от решения мелких проблем.

С революцией 1917 года на смену буржуазной модели самоуправления пришла абсолютно новая — советская модель управления. Но настоящий интерес к идее создания институционально оформленной модели в СССР возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято «Положение о городских Советах». Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность [Курманов Э.Р.: С.34]

Но полностью самоуправление не могло вступить в свои права, так как государство советов не предполагало системы местного самоуправления. Был совершён переход к тоталитаризму и выстраивание жёсткой вертикали власти сверху вниз.

Согласно Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры» призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования переходили от Советов к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра [Васильев А.А.: С.120].

С начала времен «хрущевской оттепели» советская модель приобрела окончательные черты в которых роль Советов ещё больше ослабела, так например, в общем руководстве подведомственными территориям были осуществлены следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельхоз управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.

В советский период органы местного самоуправления и местная власть встроены в систему государственного аппарата, где местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти решают как вопросы местного значения, так и участвуют в реализации общегосударственных задач представляя собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором являлось руководство вышестоящих органов власти нижестоящими. Отсутствие собственной компетенции; жесткая централизация управления; принцип патернализма — суть советской модели управления на местах [Липина М.А.: С.114].

Отказ от принципа демократического централизма и переход к новой модели управления связан с реформами государственно-политического устройства России. В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон "О выборах народных депутатов СССР". Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах. Таким образом началось разграничение полномочий между государственными и муниципальными органами власти.

Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) который впервые раскрыл понятие местного самоуправления: — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы, а также закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) закрепили за Советами значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательной точкой в этом процессе стала ликвидация городских и районных Советов народных депутатов и передача их полномочий местным органам власти (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ»).

Конституция РФ (ст. 12) — В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [Конституция РФ].

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [131-ФЗ].

Основными направления развития местного самоуправления 154-ФЗ определил: развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления, например, принятие Федеральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы» и.т.п.; развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов Российской Федерации; развитие местного нормотворчества [154-ФЗ].

На практике же Закон оказался не эффективным. Так, например, закон не решал вопросы связанные с: неопределенностью территориальной организации местного самоуправления, удаленностью местных органов власти от населения, нечеткостью в определении вопросов местного значения, несоответствием ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложностью механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т.п.

Важное место в процессе формирования новой модели занял вопрос связанный с определенными трудностями возникшими вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера органов местного самоуправления и отсутствие у них навыков общественной самодеятельности. Дело осложнялось ещё и тем, что некоторые органы власти субъектов Российской Федерации попросту тормозили данный процесс, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления. [Ибрагимов Х.: С.24]

Помимо этого, требовалось грамотное формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления [126-ФЗ].

Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному, поэтому требуется комплексный подход к сложившимся противоречиям, суть которого будет в максимальном приближении муниципальной власти к населению.

1.2. Модель местного самоуправления в современной России

Новое законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные финансы были урегулированы отдельным законодательным актом — Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Оставив прежним название основного нормативного документа в сфере местного самоуправления — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — новое законодательство (Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06.10.2003) внесло радикальные изменения практически во все аспекты функционирования местной власти. [Конституция РФ, 131-ФЗ, 126-ФЗ]

Основные направления преобразований сводились к следующим:

На всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусматривалось создание городских округов — одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;

Перечень вопросов местного значения достаточно существенно сокращался по сравнению с предыдущей редакцией Закона, все полномочия муниципальных образований разделялись между поселенческим и районным уровнем, при этом за муниципальными районами было закреплено решение как вопросов местного значения на межселенных территориях, так и исполнение многих ключевых функций на территории поселений (в частности, связанных с организацией образования и здравоохранения);

Вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

Обеспечивалось более развернутое регулирование и расширялись формы осуществления непосредственной демократии на местном уровне; более детально, по сравнению с предшествующей редакцией закона, была проработана нормативная база территориального общественного самоуправления;

Ужесточались законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; как правило, запрещалось совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, жестко регулировалась численность местных депутатов и т.п.;

Ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

За муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам были детально урегулированы федеральным законодательством;

Вводилось более развернутое регулирование межмуниципального сотрудничества, направленное как на более активное использование данного инструмента в организации решения вопросов местного значения, так и на унификацию его форм [Кодина Е.А.: С.18]

Нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов [Буксман А.Э.: С.30]

Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений.