Файл: Государство в экономике: региональный опыт (Теоретические подходы к разработке концепций экономического развития на федеральном и региональном уровне).pdf

С учетом базовых целей и критериев определяются долгосрочные задачи развития муниципального образования: прогнозная оценка экономического потенциала территории; кор­ректировка определенных и разработка новых приоритетных направлений экономи­ческого развития территории в целом и на уровне отдельных видов экономической деятельности, а также выработка рекомендаций по достижению поставленных целей; систематизация мер по реализации намеченных приоритетов с учетом прогнозируемого состояния инфраструктуры и ресурсной базы отраслей и элементов территориальной структуры (включая формирование перечня и основных параметров крупнейших проектов в сфере экономики, инфраструктуры, социального развития); подготовка научных обоснований по привлечению факторов производства; проектирование системы мониторинга и механизма корректировки поставленных задач, предусматрива­ющего внесение изменений в систему управления территорией и порядок реализации Концепции. [9, с.142]

В современных условиях необходимо систематизировать подходы к предвидению перспектив будущего развития административно-территориальных и муниципальных образований и использовать для этой цели комплекс документов: прогноз, концепцию, стратегию, целевые и ведомственные программы. На практике в управленческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях присутствуют элементы прогнозирования, стратегического планирования и программирования. Однако разработка концепций территориального развития как нормативного, обязательного для исполнения документа, не практикуется. Именно поэтому внимание авторов и было сосредоточено на подготовке методических положений по разработке концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу применительно к определенной территории (субъекту РФ, муниципальному образованию). [11, с.232]

В настоящее время, как полагают некоторые исследователи, отдельные субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют в наличии концепции территориального экономического развития. Вместе с тем, ввиду отсутствия единых методических рекомендаций, наблюдаются существенные различия в структуре и содержании данных документов, что не позволяет проводить их объективное сопоставление. Более того, не все регионы и муниципалитеты располагают возможностями для проведения научных исследований и самостоятельного решения методологических вопросов. До настоящего времени не разработаны методические положения, создающие научную базу для формирования на нормативной основе согласованных по составу разделов и структуре показателей концепций экономического развития на государственном и муниципальном уровнях управления.

Для разработки механизмов, способствую­щих сбалансированному социально-экономическому развитию административно-территориальных образо­ваний страны в долгосрочной перспективе, видется целесообразным на федеральном уровне подготовить и утвердить типовые, рамочные концепции развития как для страны, так для отдельных территорий (субъектов РФ и муниципальных образований). Соблюдение единого подхода к формированию состава, структуры и принципа обязательности практического применения концепций в процессе государственного регулирования на различных уровнях будет объективно способствовать улучшению управления территориальным социально-экономическим разви­тием.

1.2 Оценка эффективности государственного управления экономикой на региональном уровне.

На сегодняшний день большинство причин по возникновению проблем в экономическом развитии России связано с финансово-экономическим кризисом, недостатком финансовых средств в различных сферах, а также низкой эффективностью управления. При наличии значительного числа методик, как зарубежных, так и российских для оценки эффективности государственного управления, в настоящее время в российской науке отсутствует единое понимание, как конкретно и измеримо оценивать эффективность управления в публичном секторе, оценивать деятельность органов власти и их работников, эффективность реализации государственной и муниципальной политики и т. д.

Под эффективностью государственного управления стоит понимать степень полноты и качества выполнения органами власти своих задач и функций, удовлетворять запросы и потребности населения.

Эффективность деятельности органов власти оценивается на основании полученных заданных результатах (в т.ч. предоставление объема государственных услуг и функций) при использовании минимума затраченных ресурсов (бюджетные средства, время и т.д.), или для достижения максимального (наилучшего) результата при определенном объеме (заданном) ресурсов или средств. В данном контексте нельзя путать результативность с эффективностью. Под результативностью понимается степень достижения заданного результата при функционировании управляемой системой. Данным примером может служить достижение стратегических ориентиров по развитию муниципалитета в анализируемом году. [11, с.105]

Для оценки эффективности можно использовать любой из перечисленных ниже подходов в зависимости от обстоятельств.

Целевой подход. Основной критерий для оценки эффективности - достижение цели. Применение целевого подхода связано с рядом проблем:

а) достижение цели не является легко измеримым;

б) допускаются попытки достижения нескольких целей, а достижение одной из них затрудняет выполнение других задач;

в) существование общего набора «официальных» целей, на достижение которых направлены усилия всех членов, является спорным.

Системный подход. Предполагает выделение основных элементов «вход - процесс - выход» в рассматриваемой системе и необходимость её адаптации к условиям системы более высокого уровня, частью которой она является.

Многопараметрический подход. Предполагает удовлетворение всех тех сотрудников и их групп, которые участвуют в деятельности муниципалитета. Он особое внимание уделяет важности различных групповых и индивидуальных интересов.

Модель конкурирующих оценок подразумевает, что управляющие должны выбирать оценки, которые делают акцент на следующих составляющих: 1) жесткий контроль или гибкость и 2) внутренние или внешние факторы. Могут быть определены четыре комбинации этих вариантов:

-руководитель, который ценит жесткий контроль и концентрирует свое внимание на внутренней среде предприятия, будет стремиться к стабильности и целостности;

-руководитель, который ценит контроль и основное внимание уделяет внешней среде, будет стремиться к обеспечению производительности и эффективности использования ресурсов;

-руководитель, предпочитающий гибкость и ориентированный на внутреннюю среду предприятия, будет стремиться к удовлетворению и развитию сотрудников.

Согласно модели конкурирующих оценок парадокс заключается в том, что руководители должны производить выбор из того, что внешне напоминает взаимоисключающие оценки. Предприятие будет отражать приемлемость этих базовых оценок.

Рассмотрим с позиции системного подхода определения эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, предложенных доктором экономических наук В.Н.Лексиным.

По его определению «результативность является степенью достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) во властно-управленческой деятельности». [10, с.162]

В данном определении не являются существенным затраты на достижения поставленных целей, также не учитывается качественная оценка, социальные и политические последствия, важной составляющей является степень достижения поставленной цели: полностью или частично выполнена, процент выполнения или невыполнения. Предельно конкретная и количественная фиксация ожидаемого результата в различных стратегиях, программах, проектах, частных решениях исполнительной власти в свойственных им показателях может стать исходным условием корректной оценки результативности. В отличие от результативности «эффективность деятельности органов исполнительной власти следовало бы определять исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результатов государственного и муниципального управления или путем сравнения экономических параметров реализации конкретных полномочий с нормативными, ранее бывшими, лучшими среди одноименных параметров на территориях других субъектов РФ (муниципальных образований). При этом существует такая важная методологическая проблема, как выбор четких, конкретных, измеримых показателей (параметров), которые наиболее адекватно, точно и наглядно оценивают эффективность. Так, показатели состояния и динамики социально-экономической и политической ситуации в регионах и муниципальных образованиях при оценке эффективности должны учитываться лишь настолько, насколько региональные и муниципальные власти могут в соответствии с объемом своих полномочий и ресурсов оказывать на эти показатели конкретное воздействие».

Рассмотрим выбор параметров и критериев оценки эффективности государственного управления предлагаемых В.И. Клисториным. «Не всегда имеет место статистически значимая связь между показателями, обозначенными в соответствующих нормативных актах, и эффективностью решений региональных и местных органов власти (за исключением бюджетной политики, жестко регламентированной Бюджетным кодексом и другими актами)». «Это обусловлено двумя моментами: во-первых, на некоторые процессы региональные и муниципальные власти практически не могут влиять в силу того, что существуют межрегиональное взаимодействие и разделение труда; во-вторых, на результаты социально-экономического развития регионов и инвестиционный климат влияют решения, принимаемые федеральными органами власти в рамках различных программ и крупных корпораций, частных и государственных». [13, с.144]

Таким образом, необходимо различать понятия эффективности государственного (муниципального) управления, эффективности развития региона (муниципального образования), управления социально-экономическим развитием, эффективности деятельности органов исполнительной власти и их работников в том числе гос- и муниципальных служащих, эффективности деятельности государственных (муниципальных) предприятий и учреждений и их руководителей, хотя в ряде исследований и нормативно- правовых актов эти понятия отождествляются (не разграничиваются и понятия эффективности и результативности). Следует также отметить, что при достаточно эффективной деятельности (полноте исполнения функций, эффективной организации процесса управления, высокой исполнительской дисциплине) органы власти могут реализовывать неэффективную социально-экономическую политику, которая не позволяет достигать целей устойчивого развития страны, региона, муниципалитета, в полной мере удовлетворять запросы населения.

Для формирующейся в РФ системы оценки по установлению эффективности деятельности органов государственной власти и выявлению проблем в существующих методиках необходимо провести анализ по данным вопросам.

В настоящее время в России в соответствии с Указами Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определена необходимость проведения оценки эффективности деятельности органов власти, указаны ее критерии (показатели). [16]

На основании Указа Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» результаты оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений и т. д. являются основанием для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей. Кроме того, необходимо применять систему комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, а также совершенствовать систему материальной и моральной мотивации госслужащих, увеличивать в оплате труда государственных гражданских служащих долю, обусловленную реальной эффективностью их работы. [16]

В показатели эффективности деятельности органов власти и их подразделений включаются параметры достижения целевых показателей соответствующих указов Президента РФ, государственных программ региона (муниципальных программ).

Показатели эффективности деятельности работников органов власти должны быть взаимоувязаны с показателями деятельности самого органа власти, со стратегическим ориентирами соответствующей сферы, показателями реализации функций, мероприятий государственных (муниципальных) программ.

Это позволит связать программно-целевой принцип управления с оценкой деятельности работников органов власти, перейти на оплату труда по результатам, повысить эффективность (результативность) бюджетных расходов на управление. В оценке эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления также учитываются результаты социологических опросов населения по оценке органов власти, руководителей, эффективности (результативности) решения проблем развития региона (муниципального образования) в соответствующих нормативных документах.

Рассмотрим методику расчета ключевого показателя эффективности деятельности органа исполнительной власти, которая была разработана и утверждена в Вологодской области (Постановление Правительства Вологодской области от 21.07.2014 № 606).

В соответствии с данной методикой основными шагами по разработке показателей результативности являются:

- обзор деятельности органа власти в целом;

-определение отдельных элементов работы, направленной на результат;