Файл: Государственное регулирование предпринимательской деятельности(ПОНЯТИЕ И РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА).pdf

Вместе с терминами «публичная услуга» и «государственная услуга» применяется понятие «социальная услуга».

В ряде законодательных актов госуслуги практически сравниваются с социальными услугами, в частности, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами^[18].

Социальные услуги имеют все характерные черты публичных услуг и по своей сущности их можно охарактеризовать публичными, но отличительной особенностью социальных услуг (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их представляющих, а область, в которой они осуществляются, вместе с тем ряд авторов^[19] считают, что социальные услуги не должны быть поставлены во взаимосвязь со сферой их реализации, так как число данных сфер строго не определено.

Социальные услуги обладают такими свойственными признаками, как: 1) это услуги, предоставляемые гражданам в пределах проводимой государственной политики и осуществлении социальных целевых программ; 2) с характерной адресной субъектной направленностью (в отношении слоев населения, которые нуждаются в оказании помощи^[20]); 3) с закрытым, нормативным регламентированным перечнем данным услуг; 4) финансированием затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляемых в основном за счет средств бюджета и внебюджетных фондов; 5) с субъектами, представляющими услуги, - в основном государственными и муниципальными учреждениями социальной защиты населения^[21].

В российской научной литературе уже длительный период времени делался упор на то, что область социального обслуживания населения относится к исключительным полномочиям органов государственной, публичной власти, в которой нет места для частноправовых элементов^[22].

В последующем учеными были предприняты попытки разграничить социальное обеспечение, а также сферу социального обслуживания населения на государственные и негосударственные формы^[23].

На сегодняшний день многие ученые согласны с возможностью реализации госуправления в частноправовых формах^[24].

Ряд ученых сравнивают социальную услугу с административной услугой. Соцуслугу могут предоставлять как государственные органы, учреждения (в частности, медицинскую услугу может оказать государственное медицинское учреждение), так и частный сектор (медицинскую услугу может предоставить и негосударственный (частный) медицинский центр), а административную услугу (в частности, перераспределение доходов путем предоставления мер социальной поддержки и компенсационных выплат из государственного бюджета) предоставляют только государственные органы, учреждения ^[25].

Можно сделать вывод о том, что социальная услуга может оказываться в рамках государственно-частного партнерства, вместе с тем, по нашему мнению, в данном случае правильнее употреблять понятие «публичная услуга», дабы исключить неясности с терминологией.

Реализуя публичные услуги, госорганы могут действовать непосредственно, передавать их исполнение муниципальным органам, наладить их оказание коммерческими и некоммерческими организациями.

В практике зарубежных стран передача функций по реализации публичных услуг бизнесу используется достаточно часто.

В частности, в государствах англосаксонской правовой системы организована система центрального управления, состоящая из трех звеньев: министерства - ведомства - децентрализованные структуры, в которой рассредоточенные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, напрямую предоставляют физическим и юридическим лицам публичные услуги^[26].

В Китае правовая система дает налоговым органам возможность передавать обособленным лицам на основании доверенности право на взыскание небольших налоговых платежей, а также совершение других действий в сфере налогообложения^[27].

По нашему мнению, публичные услуги могут оказываться как на базе публично-правовых, так и на базе частноправовых механизмов. Обратим внимание на то, что государственно-частное партнерство обладает таким преимуществом, как возможность результативно сочетать принципы и методы частного и публичного права в рамках одной концепции.

Одним из базисных признаков определения того, необходимо ли передавать оказание публичной услуги в рамках государственно-частного партнерства, является экономическая результативность реализации социально-значимого проекта.

Как почеркнул А.Е. Шаститко, оставление полномочий по оказанию публичных услуг у органов власти или отчуждение прав на их предоставление отобранному по тендеру частному лицу осуществляется в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции, и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон^[28].

Делегирование государственных функций по предоставлению услуг частному бизнесу предусматривает следующее: 1) выяснение критериев, по которым будут отбираться публичные услуги, которые в последующем подлежат делегированию; 2) выяснение критериев, которым должны соответствовать частные структуры, чтобы реализовывать публичные услуги; 3) выяснение условий их делегирования^[29].

С правовой точки зрения такое делегирование возможно в административном порядке (в основном специально создаваемой структуре) и на основе договоров.

Передача осуществления публичных услуг на основе договоров для наиболее результативного осуществления проектов, имеющих существенное государственное и социальное значение, может являться традиционным вариантом государственно-частного партнерства. Такая передача может происходить на основе соответствующих обязательств и договоров, например, обязательств по возмездному оказанию услуг, аутсорсингу, операторским соглашениям и др., - основное, чтобы они отвечали установленным критериям, а именно: предусматривали распределение рисков между партнерами, были заключены под реализацию определенного проекта и имели долгосрочный характер.

В научной литературе говорится о том, что концессионный договор является оптимальным средством для реализации государственных полномочий по оказанию разных социальных и коммунальных услуг и одновременно защитой прав частного инвестора^[30].

Необходимо обратить внимание на то, что осуществление публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства может предусматривать также создание специальной организации с участием государственного и частного капитала.

Одной из действенных форм государственно-частного партнерства при реализации публичных услуг может стать институт аутсорсинга административно-управленческих процессов^[31].

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» аутсорсинг определен как механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе^[32].

В юридической литературе аутсорсинг рассматривается как делегирование на длительный срок реализации управомоченных функций и в случае необходимости соответствующих ресурсов внешним исполнителям, которые могут выполнить эти функции результативнее^[33].

В рамках административной реформы - это способ установления компетенции органа государственной власти, который заключается в передачи полномочий в рамках отдельных функций другим организациям, не имеющим статуса органов государственной власти и местного самоуправления^[34].

Спорным остается вопрос, можно ли подразумевать под государственно-частным партнерством делегирование функций по предоставлению публичных услуг в административном порядке, в зарубежных странах имеется разный подход к данному вопросу. Какой из них останется в отечественной науке, пока не ясно.

С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что публичная услуга может быть объектом государственно-частного партнерства вместе с инфраструктурными объектами и другими социально-значимыми объектами. Делегирование полномочий по оказанию публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства поможет уменьшить расходную часть бюджетов всех уровней, увеличить эффективность и качество оказываемых услуг, контролировать затраты, сосредоточить внимание органов государственной власти и местного самоуправления на основной деятельности, обеспечить наличие доступа новых методов управления, уменьшить штат административного и управленческого персонала.

1.2 СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Понятие государственно-частное партнерство является переводом английского термина «Public-Private Partnership» (РРР), получившего свое распространение в Великобритании в конце XX века.

Изучение практики ГЧП зарубежных стран показало, что данное явление широко распространено во многих европейский государствах, применяющих множество разнообразных правовых форм и видов взаимоотношений власти и бизнеса.

В учениях и законодательстве зарубежных стран встречаются различные определения понятия ГЧП, вместе с тем ГЧП является базисной конструкцией, позволяющей государству применять ее для решения масштабных программ в разных областях общественной жизни с применением имеющихся правовых механизмов.

В российской научной и юридической литературе, нормативно-правовых актах не разработано единого подхода к определению понятия «государственно-частное партнерство».

Для определения этого понятия применяются такие термины как «частно-государственное партнерство», «публично-частное партнерство» и «частно-публичное партнерство».

Необходимо обратить внимание на тот факт, что термин «Public-Private Partnership» может быть также переведен как «публично-частное партнерство». Вместе с тем, это выражение применяется только в ряде отечественных научных работах^[35]. Выражение «частно-публичное партнерства» фактически не применяется ни в научной, ни в юридической литературе.

Понятие «частно-государственное партнерство»^[36] применяется, чтобы выделить ведущую роль бизнеса в осуществлении проектов. Между тем, большинство авторов оперирует все же термином «государственно-частное партнерство»^[37].

Как полагает А.О. Иванова, необходимо отличать понятия «государственно-частное партнерство» и «частно-государственное партнерств». Отличия состоят в том, кто выступает основным субъектом, т.е. является зачинателем взаимодействия, регламентирует сотрудничество партнеров, а также является собственником объекта^[38] .

В нашей стране ГЧП по сравнению с западными формами обладает своими отличительными признаками. Именно поэтому, по нашему мнению, в нашей стране на сегодняшний день правильно будет говорить «государственно-частное партнерство», а не «частно-государственное», как в некоторых зарубежных странах. Власть является инвестором, особенно на начальном этапе, а частный сектор реализует проект, вместе с тем в западных государствах бизнес осуществляет заказ, используя в основном свои денежные и материальные средства, а в последующем государственный сектор выкупает объект. Наше государство финансирует преимущественно масштабные проекты в нефтеперерабатывающей промышленности, металлургии, энергетике, тогда как в Великобритании, например, в рамках частно-государственного партнерства строятся больницы и дороги.