Файл: Ценные бумаги: понятие, виды, общие положения о правовом режиме (Общая характеристика ценной бумаги).pdf
Добавлен: 27.06.2023
Просмотров: 392
Скачиваний: 2
3.2. Регулирующая роль государства на рынке ценных бумаг
Рынок ценных бумаг своим внешним выражением представляет собой обмен материальными ценностями. Эти внешние отношения являются, несомненно, предметом гражданско-правового (частно-правового) регулирования со всеми присущими гражданско-правовому методу особенностями. Ввиду значимости рынка ценных бумаг для развитой экономики, он нуждается в публично-правовом воздействии.
Государство должно выполнять на рынке ценных бумаг прежде всего системообразующую функцию и нести ответственность за состояние его национальной и экономической безопасности.
Рынок ценных бумаг является одним из наиболее регламентированных в рыночной экономике. Сложность отношений на рынке, его масштабность, присущие ему повышенные риски, интересы безопасности его участников (субъектов) обусловливают необходимость принятия детальных стандартов и правил работы на рынке, а также привлечения к вопросам регулирования различных государственных органов. Законодатель должен учитывать высокую значимость эффективного и работоспособного контроля за сохранением высокой международной репутации российского фондового рынка. Правовые и организационные меры должны быть направлены на повышение конкурентоспособности отечественного рынка ценных бумаг на международной арене.
Государство через регулирующие и правоохранительные органы должно разработать устойчивую систему, основывающуюся на балансе интересов государства и участников рынка ценных бумаг и его безопасности, способную защищать от внешних и внутренних угроз. В концепции национальной и экономической безопасности рынка ценных бумаг необходимо предусмотреть меры по предотвращению системных (всей системы рынка ценных бумаг) и фрагментарных (сегментов рынка) рисков, которые обусловлены в основном внутренними причинами.
Функционирование механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг, которое обеспечивается Правительством РФ, органами исполнительной власти и иными, не наделенными статусом органа исполнительной власти государственными структурами. При анализе процессов реформирования системы органов исполнительной власти на основании Указов Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[85] и от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[86] отмечено, что оно привело не более чем к перераспределению сфер деятельности государственных органов на рынке ценных бумаг, при этом вновь созданная Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) унаследовала без концептуальных изменений спектр полномочий, которым обладала ее предшественница, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).
При регулировании значительного количества вопросов в области рынка ценных бумаг по-прежнему недостаточно соблюдается один из принципов построения эффективной системы органов управления, согласно которому «управленческие функции и конкретные полномочия применительно к одним и тем же управляемым объектам должны выполняться по возможности минимальным количеством органов»[87].
При характеристике таких составляющих организационно-правового механизма регулирования на рынке ценных бумаг, каковыми являются контроль и надзор, необходимо обратить внимание на существующие в научной и учебной литературе различные подходы к их пониманию. Задачами контрольной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг являются анализ деятельности контролируемого объекта, наблюдение за исполнением им требований законодательства о рынке ценных бумаг и своевременное выявление недостатков в его деятельности, а также устранение препятствий для нормального функционирования рынка ценных бумаг. Между тем, как основной задачей надзорной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг следует признать обеспечение соблюдения законодательства всеми участниками правоотношений в области рынка ценных бумаг и охрану этих правоотношений. Одним из признаков разграничения контроля и надзора является право контрольных органов вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных объектов. В связи с этим автор не согласен с позицией о реализации Банком России не контрольных, а надзорных полномочий, обосновываемой наличием законодательных ограничений на право Банка России вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность кредитных организаций[88]. Помимо того, что основания для вмешательства Банка России в оперативно-хозяйственную деятельность кредитных организаций установлены на уровне Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[89] (пп.2,5,7 ч.2 ст.74), порядок такого рода действий Банка России в ряде случаев устанавливается в соответствующих нормативных правовых актах самого Банка России. Это позволяет относить его деятельность по отношению к участникам банковской системы не только к надзору, но и к контролю.
Большинство российских ученых-административистов конца XIX - начала XX веков отмечали, что без участия общественных организаций органы государственной власти не в состоянии выполнить все взятые на себя задачи, особенно в сфере управления хозяйством.
Избыточное вмешательство государственных регулирующих органов в предпринимательскую деятельность стало одной из причин издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»[90], который предусматривает развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики в качестве приоритетного направления административной реформы. Саморегулируемые организации на рынке ценных бумаг создаются как некоммерческие организации[91], в форме объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) и некоммерческих партнерств.
В результате анализа соотношения централизации и децентрализации управленческих функций в области регулирования рынка ценных бумаг, общественного интереса и частной инициативы в бизнесе необходимо разграничивать сферы государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг.
В свою очередь, повышение качественного уровня саморегулирования необходимо осуществлять на основе закона «О саморегулируемых организациях»[92], который призван упорядочить структуру, функции и полномочия саморегулируемых организаций. Это в частности, способствует сокращению количества уже действующих в конкретных сферах саморегулируемых организаций, так как исполнение части правоустанавливающих и правоприменительных полномочий, реализуемых до этого государственными органами, требует от саморегулируемых организаций консолидации их сил.
Механизм саморегулирования и государственное регулирование должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а является его дополнением. Отсутствие эффективной системы координации государственного регулирования и саморегулирования влечет за собой дублирование функций. Итогом этого становится нерациональное использование государственных средств.
Качественной характеристикой рынка ценных бумаг является правовая база, определяющая его функционирование. По мнению автора, многие нормативные акты в области рынка ценных бумаг принимаются в спешке, без серьезных экспертиз, обсуждений с представителями профессионального сообщества.
Развитие системы правоприменения как одного из ключевых элементов системообразующей функции государства должно стать приоритетным направлением государственной политики на рынке ценных бумаг. Важной составляющей безопасности рынка является деятельность Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) и правоохранительных органов по выявлению правонарушений, их предупреждению, пресечению и наказанию.
Дальнейшее развитие нормативной и правовой базы рынка ценных бумаг будет зависеть от действенности проводимых в стране экономических реформ и политической воли руководства страны. На наш взгляд, это развитие необходимо осуществлять, используя следующие основные принципы: декларирование политики в области развития рынка ценных бумаг, совершенствование его нормативной и правовой базы в целях информирования его субъектов о планируемых изменениях правового режима; распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также различными органами исполнительной власти; усиление уголовной ответственности за более серьезные преступления с использованием ценных бумаг, в том числе совершаемые государственными чиновниками, принимающими участие в регулировании рынка; использование гражданского права как основы для развития специальной нормативной правовой базы рынка в сочетании с формированием новых правовых институтов, способствующих становлению и развитию рынка; усиление государственного контроля за деятельностью участников рынка, повышение роли и ответственности регулирующих и правоохранительных органов, и в первую очередь, ФКЦБ России; организация системы налогообложения операций с ценными бумагами, имеющей не фискальный, а стимулирующий характер; преимущественная и всесторонняя защита законных прав и интересов инвесторов, пресечение незаконной деятельности на рынке, повышение ответственности профессиональных участников рынка и эмитентов за результаты своей деятельности; поддержка государством добровольного страхования рисков профессиональными участниками рынка ценных бумаг, при этом государство не должно брать на себя обязательства по компенсации незастрахованных рисков; обеспечение инвесторов полной и достоверной информацией о ценных бумагах и их эмитентах, развитие вневедомственного и общественного контроля за достоверностью информации; усиление государственного контроля за соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке, повышение требований к лицензированию профессиональных участников рынка, обеспечивающих высокий уровень их квалификации, достаточность собственных средств, поддержание высоких стандартов добросовестности и открытости при осуществлении ими профессиональной деятельности; создание равных условий и обеспечение конкуренции при осуществлении предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг.
Повышенное внимание должны привлечь такие правонарушения, как мошенничество, манипуляции с ценными бумагами, которые в настоящее время составляют львиную долю. Им необходимо дать четкую юридическую квалификацию с учетом особенностей российского рынка[93].
Однако только создание хорошей законодательной и нормативной базы рынка без организации контроля за исполнением законов и систем правоприменения не обеспечит его безопасность. Следует наладить скоординированную работу регулирующих, правоохранительных и судебных органов. Для этого в законодательном порядке необходимо расширить контрольные функции ФСБ, МВД России и налоговых органов, разграничить их сферы деятельности и предоставить им соответствующие полномочия. Требуются более высокая квалификация и специализация сотрудников этих ведомств, работающих в данной области. Этого можно достичь путем создания в правоохранительных органах специальных подразделений и организации обучения в учебных заведениях профессионалов для работы в этой сфере.
Особая роль в регулировании рынка ценных бумаг возлагается на ФКЦБ России. Для активизации государственного регулирования фондового рынка должен быть повышен ее статус, ФКЦБ должна быть наделена также соответствующими полномочиями. В ней целесообразно создать подразделения безопасности (по аналогии с подобными комиссиями в других государствах). Одним из приоритетных направлений государственного регулирования должно стать продолжение работы по раскрытию информации и повышению уровня прозрачности рынка ценных бумаг. При поддержке заинтересованных федеральных органов исполнительной власти ФКЦБ России осуществляет формирование системы информационного и телекоммуникационного обеспечения своей деятельности. Эта система должна обеспечить оперативный обмен базами данных по лицензированию и надзору за деятельностью профессиональных участников фондового рынка между подразделениями ФКЦБ России, других федеральных органов исполнительной власти и включать в себя как закрытую часть (служебную информацию, связанную с вопросами лицензирования и надзора), так и открытую, доступную всем заинтересованным сторонам.
Об эффективности рынков ценных бумаг отдельных стран можно судить по прогрессивности используемых технологий. Они должны строиться с учетом передовых отечественных и западных достижений в сфере развития технологических, программных и алгоритмических средств, которые будут использоваться для создания информационной инфраструктуры рынка. Важнейшей политической и экономической проблемой России в настоящее время является привлечение иностранных инвестиций и защита инвесторов и товаропроизводителей. В этих целях необходимы дальнейшее совершенствование законодательства и скоординированные меры правоохранительных органов по обеспечению безопасности инвесторов. Нуждается в разработке система обеспечения безопасности государственной доли акций в акционерных обществах. Без наведения элементарного порядка в сфере вексельного обращения и принятия дополнительных мер по обеспечению безопасности этого сегмента рынка ценных бумаг невозможно решить финансовые и экономические проблемы страны. Необходимо завершить создание единого информационного массива сферы обращения векселей.