Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

Что касается органов государственного контроля (надзора), то, исходя из положений ч. 2.7 рассматриваемой статьи, они по факту выявленного нарушения вправе вносить предписание об устранении выявленного нарушения с установлением сроков для этого. В качестве инструмента, усиливающего значимость подобной меры, выступают нормы законодательства об административных правонарушениях, и прежде всего ст. 19.5 КоАП РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ^[44]. В то же время полагаем целесообразным рассмотрение вопроса о выделении наряду с должностными лицами в качестве самостоятельного субъекта административных правонарушений органов местного самоуправления.

Немаловажным в контексте характеристики предмета контрольно-надзорной деятельности, по нашему мнению, является вопрос о персонализации уполномоченных на ее осуществление органов. Как представляется, в ст. 77 Закона N 131-ФЗ следовало бы перечислить все государственные органы федерального уровня, на которые федеральными законами возложено проведение проверок в органах местного самоуправления. Этот перечень по мере развития законодательства мог бы корректироваться. Данное обстоятельство крайне важно с учетом имеющей место аналогии в решениях, принимаемых прокурором в соответствии со ст. 9 и 10 Закона N 294-ФЗ и ч. 2.3 - 2.6 ст. 77 Закона N 131-ФЗ. Что касается соответствующих органов в субъектах РФ, то необходимость консолидации их списка в региональных законах следовало бы также специально оговорить.

Второй составляющей предмета прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности выступает законность муниципальных правовых актов. Применительно к деятельности прокуроров законодатель не счел необходимым в ст. 77 Закона N 131-ФЗ обозначить этот аспект, возможно решив, что в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре этот вопрос нашел закрепление. Действительно, в предмет прокурорского надзора входит соответствие законам правовых актов, издаваемых в том числе органами местного самоуправления и их должностными лицами. Вместе с тем необходимо обратить внимание как минимум на два нюанса. Во-первых, понятие «должностное лицо органа местного самоуправления», вытекающее из анализа нормы Закона о прокуратуре, по охвату субъектов уже, нежели «должностное лицо местного самоуправления», упоминаемое в ст. 77 Закона N 131-ФЗ. Во-вторых, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются составной частью понятия «муниципальные правовые акты», поскольку последнее включает в себя также устав муниципального образования и решения, принятые непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения.

Указанные обстоятельства, в принципе, можно было бы не учитывать, но, во-первых, достаточно давно сложилась практика надзора прокуроров за соответствием законам уставов муниципальных образований, которой необходимо придать легитимный характер. Во-вторых, что намного существеннее, законодатель создал в новой редакции ч. 2 ст. 77 Закона N 131-ФЗ серьезного конкурента для прокуроров в вопросе оценки законности муниципальных правовых актов. Ведь на органы государственного контроля (надзора) с учетом их компетенции возложена ни много ни мало проверка соответствия муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Здесь следует отметить, что в арсенале прокуроров субъектов РФ и их заместителей согласно ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»^[45] применительно к оценке законности правовых актов на предмет соответствия Конституции РФ существует право на опротестование не соответствующих высшему нормативному правовому акту государства правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовых актов должностных лиц указанных органов. Однако практика реализации прокурорами указанного правомочия не получила широкого распространения в силу ряда причин^[46]. Согласно Закону о прокуратуре, прокуроры надзор за соответствием Конституции РФ иных, в том числе муниципальных правовых, актов не осуществляют. Таким образом, прокуроры в этой части предмета надзора поставлены законодателем ниже представителей контрольно-надзорных органов.

Единственным органом, сотрудники которого по определению должны иметь необходимую юридическую подготовку, является Министерство юстиции РФ. И неслучайно в этой связи на территориальные органы юстиции согласно ч. 6 ст. 44 Закона N 131-ФЗ и п. 1 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[47] возложена проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений Конституции РФ, федеральным законам (федеральные конституционные законы не называются), конституции (уставу) и законам субъекта РФ, по результатам которой, в случае выявления факта несоответствия перечисленным видам правовых актов, выносится мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Вопрос о том, каким образом будут проводить правовую оценку муниципальных правовых актов иные органы государственного контроля (надзора) и, самое главное, как реагировать в случае выявления несоответствия таких документов Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам, законодатель не счел возможным урегулировать.

Возможно, наиболее простым решением было бы исключить из ч. 2 ст. 77 Закона N 131-ФЗ упоминание о проверке органами контроля (надзора) законности муниципальных правовых актов с одновременным возложением этой задачи на органы прокуратуры в ч. 1 той же статьи и предоставлением прокурорам права полноценно (то есть не только в связи с выявлением факта несоответствия закону, но и любому другому вышестоящему в юридической иерархии документу) опротестовывать указанные правовые акты либо обращаться в суд (арбитражный суд) с заявлением о признании их недействительными или недействующими. Безусловно, право на оспаривание в судебном порядке муниципальных правовых актов можно прямо закрепить и за контрольно-надзорными органами, однако многолетний опыт работы прокуроров в этом направлении позволяет говорить о необходимости отнесения вопроса именно к исключительной компетенции последних.

Таким образом, проведенный анализ положений ст. 77 Закона N 131-ФЗ показал наличие проблем в разграничении компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора), а также определенной законодательной неурегулированности, что не позволяет считать рассмотренные новеллы серьезным шагом вперед на пути оптимизации контрольно-надзорного процесса.

2.2. Актуальные проблемы Проекта закона об основах государственного и муниципального контроля

Минэкономразвития подготовило законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»^[48] (далее - проект закона о контроле), направленный на повышение результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Указанный закон придет на смену Федеральному закону N 294-ФЗ. Вступление в силу названного законопроекта запланировано с 1 января 2017 г., за исключением отдельных положений. В настоящее время проект федерального закона находится на специальной площадке для обсуждения (www.контроль-надзор.рф). Поговорим об общих положениях данного законопроекта.

Основная идея законопроекта - создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, направленных:

- на построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;

- на снижение избыточного давления на бизнес;

- на стимулирование добросовестной конкуренции;

- на определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;

- на существенное повышение эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности;

- на эффективное использование бюджетных средств.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, связанные с введением правовых и организационных основ системы государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, предусматривающих определение целей, задач и принципов осуществления различных видов государственного и муниципального контроля (надзора), их ресурсного обеспечения и оценки эффективности и результативности, в том числе такие вопросы, как:

- разграничение государственного и муниципального контроля, государственного и муниципального надзора и разрешительной деятельности;

- выбор форм государственного регулирования, определение требований законодательства и установление принципов применения мер ответственности;

- ведение перечня видов государственного и муниципального контроля (надзора);

- ведение алгоритмов и руководств по осуществлению контрольных мероприятий на основе рискового подхода;

- ведение базы данных по учету и анализу результатов соответствующих мероприятий;

- оценка обоснованности присвоения категорий угрозы и вероятности ее наступления, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного контроля (надзора);

- моделирование и прогнозирование контрольно-надзорной деятельности;

- формирование контрольно-надзорными органами планов контрольно-надзорных мероприятий;

- исполнение и мониторинг контрольно-надзорных мероприятий;

- оформление результатов таких мероприятий;

- учет и анализ результатов контрольно-надзорной деятельности в интересах планирования контрольно-надзорных мероприятий;

- обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности контрольно-надзорных органов;

- оценка эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности.

Под государственным и муниципальным контролем (надзором) понимается осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями обязательных требований, принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов и организаций по систематическому анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при ведении деятельности гражданами и организациями.

Основной целью органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), признается предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований. В приложениях 1 - 3 к проекту закона о контроле приведен перечень видов государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора). Предусмотрено, что не допускается осуществление каких-либо видов контроля (надзора), не указанных в данных приложениях.

Предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований к ведению предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления такой деятельности или совершения действий. Обязательные требования устанавливаются международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, иными документами, принимаемыми и признаваемыми согласно международным договорам, федеральным законам, содержащим требования к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления деятельности или совершения действий.